RIIGIKOHUS
HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

1. Jätta Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 15. septembri 2009. a otsus haldusasjas nr 3-09-403 muutmata.

2. Kautsjon arvata riigituludesse.

3. Määrata Advokaadibüroo Natalia Lausmaa, registrikood 10783351, asukoht Tallinn, Herne 23-2, riigi õigusabi suuruseks Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebuse läbivaatamisel 600 krooni, millele lisandub käibemaks 120 krooni, ning saata käesolev otsus täitmiseks Eesti Advokatuurile.

4. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt Eesti Vabariigi kasuks välja kassatsioonimenetluse riigi õigusabi tasu 720 krooni, sh käibemaks 120 krooni. Väljamõistetud summa tuleb tasuda 30 päeva jooksul käesoleva otsuse teatavaks tegemisest arvates Rahandusministeeriumi arveldusarvele nr 10220034800017 SEB pangas. Maksekorraldusele märkida viitenumber 2800074933 ning selgitus: "Haldusasi nr 3-3-1-91-09, menetluskulud".

 

1. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 20. aprilli 2004. a ettekirjutusega nr 1004799235 kohustati L. Mikolenkot Eestist lahkuma 59 päeva jooksul, kuid mitte hiljem kui 18. juunil 2004. Tallinna Halduskohtu 26. septembri 2006. a otsusega ja Tallinna Ringkonnakohtu 13. aprilli 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-04-100 jäeti L. Mikolenko kaebus lahkumisettekirjutuse tühistamiseks rahuldamata. Riigikohus jättis 13. juuni 2007. a määrusega nr 3-7-1-3-220 L. Mikolenko kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata.

2. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti ametnikud pidasid 19. detsembril 2007 endiselt Eesti Vabariigis viibiva L. Mikolenko kinni. L. Mikolenko viibis 19. detsembrist 2007 kuni 22. jaanuarini 2009 väljasaatmiskeskuses.

Tallinna Ringkonnakohus tühistas 22. jaanuari 2009. a määrusega haldusasjas nr 3-07-2578 Tallinna Halduskohtu 19. detsembri 2008. a määruse, millega pikendati L. Mikolenko väljasaatmiskeskuses kinnipidamise tähtaega kuni 19. veebruarini 2009, ning kohustas Kodakondsus- ja Migratsiooniametit vabastama L. Mikolenko väljasaatmiskeskusest viivitamata.

3. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutusega nr 1004799235 väljasõidukohustuse sundtäitmise ja väljasaatmiskeskuses kinnipidamise kulude katteks nõuti L. Mikolenkolt välismaalaste seaduse (VMS) § 16¹ alusel sisse väljasõidukohustuse sundtäitmisega seotud kulud summas 79 647 krooni, mis tuli tasuda panka 90 päeva jooksul ettekirjutuse tegemise päevast arvates.

Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a teatisega nr 1004799235 kohustati L. Mikolenkot VMS § 10 lg-te 1 ja 4 alusel 20. aprilli 2004. a lahkumisettekirjutuse nr 1004799235 täitmise tagamiseks alates 90. päevast teatise kättesaamise päevast arvates tasuma sunniraha 10 000 krooni. Teatise kohaselt lahkumisettekirjutuse teatises märgitud tähtaja jooksul mittetäitmise korral pöörab Kodakondsus- ja Migratsiooniamet vastavalt asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 8 lg-le 1 sunniraha summas 10 000 krooni täitmisele alates 22. aprillist 2009.

4. L. Mikolenko esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutuse nr 1004799235 tühistamist ning 22. jaanuari 2009. a teatise nr 1004799235 õigusvastaseks tunnistamist ja haldusakti väljaandmiseks kohustamist. Kaebuses väideti järgmist:

1) VMS § 16¹ lg 1 alusel kannab väljasaatmiskeskuses viibimise kulud väljasaadetu. Kaebajat välja saadetud ei ole. Kulutused, mille tasumist ettekirjutusega nõutakse, ei ole seotud väljasaatmise protseduuri läbiviimisega, vaid kaebaja kinnipidamisega, temale meditsiiniabi osutamisega ja tema konvoeerimisega Tallinna Halduskohtu istungitele. Kulutused oleksid olnud oluliselt väiksemad, kui vastustaja ei oleks jätkanud väljasaatmiskeskuses viibimise aja pikendamist olukorras, kus faktiliselt ei olnud lahkumisettekirjutuse täitmine võimalik;

2) ettekirjutus on vastuolus HMS §-ga 54, § 3 lg-ga 1 ja § 4 lg-ga 2 ning ei ole motiveeritud. Ettekirjutuses on põhjendamata, milline avalik huvi kaalub üles kaebaja subjektiivsete varaliste õiguste olulise riive olukorras, kus väljasaatmine on teostamata ja selle edasine käik on faktiliselt peatunud;

3) kaebaja ei tööta, korter on kaebaja ainus vara, mis on ka kaebaja perekonna ja töövõimetu poja elukoht. Väljasaatmiskulude tasumine paneb kaebaja äärmiselt raskesse majanduslikku olukorda, kuna nende tasumiseks ei ole muud võimalust kui elukohaks oleva korteri realiseerimine;

4) Euroopa Inimõiguste Kohus on menetlusse võtnud kaebuse kaebaja väljasaatmiskeskusse paigutamise ja seal pikaajalise kinnipidamise proportsionaalsuse kohta. Kui Euroopa Inimõiguste Kohus tunnistab kinnipidamise mittekohaseks meetmeks, ei ole võimalik väljasaatmiskeskuses kinnipidamise kulusid välja mõista;

5) isikud, kes kannavad vabadusekaotuslikku karistust, ei ole kohustatud kandma kulutusi seoses nende viibimisega kinnipidamiskohtades. Väljasaatmiskeskuse režiim ei erine karistuse kandmisest kinnipidamisasutuses. Kaebaja ei kasutanud väljasaatmiskeskuses juuksuri ega psühholoogi teenust, kandis isiklikke riideid ning suhtles välismaailmaga enda kulul. Kaupluses sooritas kaebaja oste isiklike vahendite arvel;

6) vastustaja kalkulatsioonid kinnipidamiskulude kohta on vormistatud ebakorrektselt, parandustega, mida ei ole hiljem allkirjaga kinnitatud. Maksearvete kalkulatsioonid (31. juuli 2008, 31. oktoober 2008, 28. oktoober 2008 ja 16. juuli 2008) ei ole seaduslikud. Laboratoorsed analüüsid ning eriarsti juures käigud olid vajalikud meditsiinilistest näidustustest tulenevalt;

7) teatis ei ole õiguspärane haldusakt, mille alusel võiks teostada sissenõuet, kuna see ei vasta haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud haldusakti tunnustele. Nimetatud haldusakt on vastuolus asendustäitmise ja sunniraha seaduse (AtSS) §-ga 3 ja §-ga 9, HMS §-ga 3, § 49 lõikega 2, §-ga 54, §-ga 57. Lahkumisettekirjutuses nr 1004799235 puudub viide sunniraha kohaldamisele, mistõttu puudus kaebajal võimalus oma õiguste kaitseks haldusakti vaidlustada. Vastustaja rikkus teatise väljastamisega võrdse kohtlemise printsiipi, sest Eestis elab 115 Vene Föderatsiooni sõjaväelastest pensionäride perekonda, kelle suhtes ei rakendata selliseid abinõusid. Teatis on ebahumaanne, kuna sellega sekkutakse üleliia kaebaja eraellu ning rikutakse Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt. Halduskohus tühistas Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutuse 1200 krooni sissenõudmise osas. Otsuse punktiga 5 mõisteti L. Mikolenkolt Eesti Vabariigi kasuks välja menetluskulud 5369 krooni ja 60 senti.

6. L. Mikolenko palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse osas, millega kaebus jäeti rahuldamata.

7. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas L. Mikolenko apellatsioonkaebuse osaliselt ja tühistas halduskohtu otsuse osas, millega L. Mikolenko kaebus jäeti rahuldamata, ning tegi vastavas osas uue otsuse. Uue otsusega tühistas ringkonnakohus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutuse nr 1004799235 osas, millega nõutakse L. Mikolenkolt väljasõidukohustuse sundtäitmisega seotud kulude katteks 6800 krooni hüvitamist, ning Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a teatise nr 1004799235. Muus osas jäi apellatsioonkaebus rahuldamata.

Vastavas osas jagas ringkonnakohus uuesti menetluskulud. Ringkonnakohus määras Advokaadibüroo Natalia Lausmaa riigi õigusabi suuruseks apellatsioonimenetluses 1500 krooni, millele lisandub käibemaks 300 krooni, ja saatis otsuse täitmiseks advokatuurile. Ringkonnakohus mõistis Kodakondsus- ja Migratsiooniametilt vastavalt kaebuse rahuldatud osale Eesti Vabariigi kasuks välja riigi õigusabi tasu summas 3625 krooni ja 80 senti. Ringkonnakohus mõistis Kodakondsus- ja Migratsiooniametilt L. Mikolenko kasuks välja riigilõivu 250 krooni.

8. Ringkonnakohus põhjendas Kodakondsus- ja Migratsiooniameti poolt kasseeritud osas (vt käesoleva otsuse punkt 10) otsust järgmiselt:

1) Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a teatis nr 1004799235 anti VSS § 10 lg 1 ja lg 4 alusel ning sellega kohustati kaebajat tasuma lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks sunniraha 10 000 krooni. Samuti hoiatati kaebajat, et teatise mittetäitmisel pööratakse sunniraha AtSS § 8 lg 1 alusel täitmisele alates 22. aprillist 2009. Käesolevaks ajaks on teatis täitmisele pööratud ning kohtutäitur on kaebajale edastanud täitmisteate;

2) 22. jaanuari 2009. a teatis on sunniraha rakendamise hoiatus AtSS § 7 tähenduses. AtSS § 10 lg 2 kohaselt sätestab sunniraha igakordse rakendamise ülemmäära seadus. VSS § 10 lg 1 võimaldab Kodakondsus- ja Migratsiooniametil kohustada välismaalast lahkumisettekirjutuse täitmiseks tasuma sunniraha, kuid sunniraha suurust ei ole vastavas osas reguleeritud. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti selgituste kohaselt on sunniraha suurus tuletatud VSS § 9 lg-st 2, mis näeb seadustamisettekirjutuse täitmata jätmise korral ette sunniraha ülemmäära 10 000 krooni. Arvestades AtSS § 10 lg-t 2 ja seda, et sunniraha puhul on tegemist haldussunnivahendiga, peab sunniraha suuruse regulatsioon eriseadustes olema üheselt arusaadav. Lubatav ei ole analoogia jms tõlgendusmeetodite kasutamine. Olukorras, kus sunniraha suurus on väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses sätestatud paragrahvis, mis reguleerib üksnes seadustamisettekirjutuse tegemist ning selle täitmise tagamist, ei saa seda regulatsiooni ilma õigusliku viiteta rakendada lahkumisettekirjutuse täitmisele. Seadusest tuleneva sunniraha ülemmäärata ei ole sunniraha rakendamine lubatav;

3) sundtäitmise hoiatuse õiguslik iseloom on ebaselge. Arvestades aga, et selles on kaebajale muu hulgas pandud konkreetne kohustus (tasuda tähtaja möödumisel kindlaksmääratud sunniraha), saab seda käsitada haldusaktina ning tühistada. Tühistamisnõude on kaebaja alternatiivselt kohtule ka esitanud.

9. Ringkonnakohtu otsuse kasseerisid nii L. Mikolenko kui ka Kodakondsus- ja Migratsiooniamet. Riigikohtu halduskolleegiumi ei võtnud 3. detsembri 2009. a määrusega menetlusse L. Mikolenko kassatsioonkaebust, milles vaidlustati ringkonnakohtu otsust väljasaatmiskeskuses kinnipidamise kulude sissenõudmise osas. Menetlusse võeti Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus.

10. Alates 1. jaanuarist 2010 korraldati ümber ja ühendati Politsei- ja Piirivalveametiks Kodakondsus- ja Migratsiooniamet, Politseiamet, Julgestuspolitsei, Keskkriminaalpolitsei, politseiprefektuurid ja Piirivalveamet, piirivalvepiirkonnad ja Piirivalve Lennusalk.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 105⁵ lg-s 4 sätestatakse, et kõikides õigussuhetes, milles Eesti Vabariiki esindab Kodakondsus- ja Migratsiooniamet, loetakse alates 2010. aasta 1. jaanuarist Eesti Vabariigi esindajaks Politsei- ja Piirivalveamet.

11. Politsei- ja Piirivalveamet palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse ameti 22. jaanuari 2009. a teatise nr 1004799235 tühistamise osas. Kassaator väidab järgmist:

1) sunniraha rakendamine on proportsionaalne meede sundimaks L. Mikolenkot täitma jõus olevat ettekirjutust Eestist lahkumiseks. Sunniraha rakendamise praktika sellistel juhtudel on suhteliselt uus. Sunniraha kohaldamist lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks hakati välismaalaste suhtes kohaldama tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 3. aprilli 2008. a lahendist haldusasjas nr 3-3-1-96-07, milles kohus leidis, et väljasaatmiskeskusse paigutamine pole lahkumisettekirjutuse täitmise tagamise ainus vahend, et VSS § 10 võimaldab lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks väljasaatmiskeskusse paigutamise asemel kohaldada järelevalvemeetmeid ning sunniraha. VSS § 9 lg-s 2 on seadustamisettekirjutuse täitmise tagamiseks rakendatava sunniraha ülemmääraks kehtestatud 10 000 krooni. Kuna lahkumisettekirjutuse osas seadus sunniraha rakendamist ei täpsusta, siis kasutas Kodakondsus- ja Migratsiooniamet analoogiat seadustamisettekirjutuse osas sätestatuga;

2) L. Mikolenko on Eestis ebaseaduslikult viibinud peaaegu 10 aastat ja seetõttu on tema suhtes kohaldatud 10 000-kroonine sunniraha õigustatud.

12. L. Mikolenko on vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on Kodakondsus- ja Migratsiooniameti poolt kasseeritud osas õige.

13. Kassatsiooniastmes on vaidlus selle üle, kas lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks saab kohaldada sunniraha.

Ringkonnakohus leidis, et lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks pole sunniraha suurust seadusega kehtestatud; arvestades AtSS § 10 lg-t 2 ja seda, et sunniraha on haldussunnivahend, peab sunniraha suuruse regulatsioon eriseadustes olema üheselt arusaadav; lubatav ei ole analoogia jms tõlgendusmeetodite kasutamine. Sunniraha, mis on VSS § 9 lg-s 2 sätestatud seadustamisettekirjutuse täitmise tagamiseks, pole kohaldatav lahkumisettekirjutuse täitmise tagamise vahendina.

Politsei- ja Piirivalveamet ringkonnakohtuga ei nõustu ja väidab kassatsioonkaebuses, et sunniraha kohaldamist lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks hakati välismaalaste suhtes kohaldama tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 3. aprilli 2008. a lahendist haldusasjas nr 3-3-1-96-07; kuna lahkumisettekirjutuse osas seadus sunniraha rakendamist ei täpsusta, siis kasutas Kodakondsus- ja Migratsiooniamet analoogiat seadustamisettekirjutuse osas sätestatuga.

14. Riigikohtu halduskolleegium võttis 3. aprilli 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-96-07 (p 19) järgmise seisukoha: "Väljasaatmiskeskusse paigutamine VSS § 23 lg 1 alusel on Põhiseaduse § 20 lg 2 p-s 6 nimetatud vabaduse võtmine Eestist väljasaatmiseks. Väljasaatmiskeskusse paigutamine pole aga lahkumisettekirjutuse täitmise tagamise ainus vahend. VSS § 10 võimaldab lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks väljasaatmiskeskusse paigutamise asemel kohaldada järelevalvemeetmeid ning sunniraha. Seetõttu tuleb taotluses esitada ka kaalutlused selle kohta, miks pole isiku suhtes otstarbekas kohaldada VSS §-s 10 sätestatud järelevalvemeetmeid ning sunniraha, mis on vabaduse võtmisest vähem koormavad, ja miks on isik vaja väljasaatmiseks paigutada väljasaatmiskeskusse."

Kolleegiumi kogu koosseis nõustub alljärgnevatel põhjendustel ringkonnakohtuga ja muudab oma 3. aprilli 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-96-07 esitatud seisukohta väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse kohaldamisel.

15. Asja lahendamiseks olulised sätted on VSS § 4 lg 1, § 10 lg 1 ja § 9 lg 2 ning AtSS § 10 lg 2. Nimetatud sätted kehtivad järgmises sõnastuses:

VSS § 4 lg 1: "Ettekirjutus on haldusakt, millega kohustatakse Eestis viibimisaluseta viibivat välismaalast käesolevas seaduses sätestatud juhtudel ja korras Eestist lahkuma või oma Eestis viibimine seadustama.";

VSS § 10 lg 1: "Ettekirjutuse täitmise tagamiseks võib Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ettekirjutuses või otsusega välismaalast kohustada järgima järelevalvemeetmeid ning tasuma sunniraha.";

VSS § 9 lg 2: "Seadustamisettekirjutuses tehakse ettekirjutuse täitmata jätmise korral hoiatus välismaalase suhtes sunniraha rakendamise kohta. Hoiatuses märgitakse nõutav sunniraha suurus. Sunniraha ülemmäär on 10 000 krooni.";

AtSS § 10 lg 2: "Sunniraha igakordse rakendamise ülemmäära sätestab seadus."

16. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses ei sätestata sunniraha suurust lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks. Asendustäitmise ja sunniraha seaduses puudub ka üldnorm, mis sätestaks sunniraha üldise ülemmäära. AtSS § 10 lg-s 2 sätestatakse ühemõtteliselt, et sunniraha rakendamise igakordse ülemmäära sätestab seadus. Kolleegium on seisukohal, et sellise õigusliku regulatsiooni korral pole lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks sunniraha võimalik rakendada.

17. Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus jääb rahuldamata.

18. Vandeadvokaat N. Lausmaa esitas taotluse Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebuse menetluses riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu määramiseks ja õigusabikulude hüvitamiseks summas 600 krooni, millele lisandub käibemaks 120 krooni. Taotluse kohaselt kulutas advokaat kassatsioonkaebusele vastuse koostamiseks ja konsultatsioonideks kliendiga neli tundi. L. Mikolenko on nõus õigusabi tasu suurusega, olles taotluse allkirjastanud. Kokku tuleb riigi õigusabi tasu suuruseks määrata 720 krooni.

Halduskohus ei ole L. Mikolenkole pannud kohustust hüvitada kulusid, mis on tekkinud seoses talle hüvitamiskohustuseta menetlusabi andmisega. Kuna L. Mikolenko kaebus sunniraha tasumise kohustuse osas on rahuldatud ning Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis tuleb Politsei- ja Piirivalveametilt HKMS § 95 lg 2 alusel välja riigituludesse välja mõista kassatsioonimenetluse riigi õigusabi tasu 720 krooni.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann