RIIGIKOHUS
HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

1. Rahuldada Tallinna Linnavolikogu kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-04-355. Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 25. oktoobri 2007. a kohtuotsus samas asjas, mida täiendada käesoleva otsuse põhjendustega.

3. Menetluskulud jätta poolte endi kanda.

4. Kautsjon tagastada.

 

1. Tallinna Linnavolikogu 30. septembri 2004. a otsusega nr 208 kehtestati Kakumäe tee 86 /Ahvena tn 16 kinnistu ja lähiala osaline detailplaneering. Planeeringuga kavandati 4 krunti (Ahvena tn 16A ja Kakumäe tee 86B krundid - transpordimaa, Ahvena tn 16 ja Kakumäe tee 86 - elamumaa). Muudeti ka planeeringuala maa senist sihtotstarvet (80% sotsiaalmaa, 20% transpordimaa).

2. Selle otsuse tühistamiseks esitas Mihhail Gnidin kaebuse Tallinna Halduskohtule. Kaebuse põhjenduste kohaselt omandas kaebaja 1997. a kinnistu Kakumäe 76 (sihtotstarve elamumaa), mis piirnes Kakumäe tee 86/Ahvena tee 16 kinnistuga. Nimetatud kinnistut kasutas kaebaja läbipääsuteena üldkasutatavalt Ahvena teelt oma kinnistule. Kaebaja leiab, et tal on õiguspärane ootus, et kohalik omavalitsus ei võtaks vastu haldusakti, mis muudab piirneva kinnistu otstarvet ja sulgeb kaebaja kinnistule viiva juurdepääsutee.

Kaebaja põhjendas oma kaebust järgmiselt.

1) Kaevatav otsus on vastuolus teeseaduse § 3 ja § 13 lg-ga 5, mille kohaselt teemaa on maa, mis õigusaktidega kehtestatud korras on määratud tee koosseisus olevate rajatiste paigutamiseks ja teehoiu korraldamiseks.

2) Kaevatavas otsuses pole näidatud, millisel õiguslikul alusel on see antud; kuna kinnistu Nõmme 38 detailplaneering on juba täidetud ja Kakumäe tee 86/Ahvena tee 16 sihtotstarve on sellega määratud, siis puudus volikogul õiguslik alus detailplaneeringu andmiseks.

3) Kaevatavas otsuses on kaalutlusviga, akt ei sisalda motiive.

4) Otsus on suvaline ega arvesta kõiki asjaolusid ja kõigi isikute, sh riigi õigusi ja huve: kohalik omavalitsus on eiranud kaebaja õigusi, jättes tähelepanuta detailplaneeringu menetlemise käigus tema esitatud vastuväited.

5) Vaidlustatud otsus ei vasta õiguskindluse põhimõttele ning on vastuolus haldusakti muutmise ja kehtetuks tunnistamise regulatsiooniga.

3. Planeeringuala kinnistud kuulusid kuni 2006. aastani OÜ-le Mango Reklaam. Viimase menetlusõigusjärglasena kaasas kohus kolmandate isikutena menetlusse OÜ-lt Mango Reklaam kinnistu Kakumäe tee 86 omandanud Toomas Nilsoni ja Elina Sakkiuse. Ahvena tn 16, Ahvena tn 16a ja Kakumäe tee 86b kinnistud omandasid Olga Shimko ja Mihhail Gnidin. Kohus kaasas kolmanda isikuna menetlusse Olga Shimko abikaasa Valeri Shimko, kellele kuulub detailplaneeringuga hõlmatud ala naaberkrunt. Kolmandatel isikutel T. Nilsonil ja E. Sakkiusel ei ole vastuväiteid Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud otsusele ja nad soovivad, et vaidlustatud detailplaneering jääks kehtima.

4. Tallinna Halduskohtu 25. oktoobri 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-04-355 jäeti M. Gnidini kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et selles planeeringuasjas on haldusorgan kaasanud kaebaja ja teisi isikuid piisavalt, neile on tagatud seisukohtade ja vastuväidete esitamise võimalus, mida nad on ka kasutanud. Kohus ei tuvastanud kaalutlusviga. Otsus on põhjendatud, kusjuures põhjendused on toodud otsuse juurde kuuluvas seletuskirjas. Kaebaja pole väitnud, et ta ei saa otsusest aru selle põhjenduste puudumise tõttu. Kaebajal puudus kaitstav usaldus või põhjendatud ootus. Kaebaja väide, et planeeringulahendus rikub tema subjektiivseid õigusi sellega, et planeeringulahendus näeb ette senise juurdepääsutee sulgemise, on põhjendamatu. Kaebaja on kasutanud juurdepääsuteena pinnaseteed ilma õigusliku aluseta. Talle pole antud ka õigust rajada juurdepääsutee läbi planeeringuala. Seetõttu puudub kaebajal kaitstav õigus. Alates 2006. aastast on kaebaja Ahvena tn 16A kaasomanik, mis loob eelduse meelepärase läbisõidu korraldamiseks. Kaebaja õigus haldusakti vaidlustada tuleneb PlanS § 26 lg-st 1.

5. Eelnimetatud otsuse peale esitas M. Gnidin apellatsioonkaebuse. Tallinna Ringkonnakohtu 11. juuni 2008. a otsusega kaebus rahuldati. Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu 25. oktoobri 2007. a otsuse ja tegi uue otsuse, millega tühistas Tallinna Linnavolikogu 30. septembri 2004. a otsuse nr 208.

Ringkonnakohus ei nõustunud apellandi väitega vaidlusaluse detailplaneeringu vastuolust Tallinna üldplaneeringuga ega ka kaebaja väitega õigusliku aluse puudumisest kaevatava haldusakti andmiseks. Kohus nõustus halduskohtu seisukohaga, et kaebajal puudus alus eeldada, et kehtestatud detailplaneeringut tulenevalt õiguskindluse põhimõttest enam ei muudeta. Detailplaneeringuga ei kaasnenud olulisi muudatusi kaebaja kinnistu kasutamisel. Planeeringu käigus on toimunud keskkonnamõjude hindamine.

Samas leidis kohus, et vaidlustatud otsus pole õiguspärane, sest see on motiveerimata. Vaidlustatud otsus ei sisalda motiive ega viidet motiive sisaldavale dokumendile. Ringkonnakohus leidis, et ekslik on halduskohtu seisukoht, mille kohaselt viite puudumine seletuskirjale on formaalne viga, mis ei mõjutanud asja otsustamist. Kohtuasja materjalidest ei nähtu, et planeeringu seletuskiri oleks tehtud menetlusosalisele teatavaks koos vaidlustatud otsuse endaga ning sellele seletuskirjale pole viidatud ka otsuses. Haldusakti motiveeringuks ei saa pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusaktiga, vaid mis on kättesaadav elektrooniliselt haldusorgani koduleheküljel. Detailplaneeringu menetlemisel ja kehtestamisel kaalutlusõiguse kasutamine eeldab seda, et kaalumisele võetakse kõik menetluses esitatud asjassepuutuvad väited ja seisukohad. Kui menetlusosalise poolt esitatud seisukohad jäetakse arvestamata, tuleb seda põhjendada. Kaebaja väitis korduvalt, et Nõmme 38 detailplaneeringuga sellele krundile antud maakasutuse sihtotstarvet ei tohiks muuta. Vaidlustatud otsusest ei nähtu, miks otsustati muuta sihtotstarvet sotsiaalmaast elamumaaks. Kaalutlusõiguse teostamata jätmine võis antud juhul viia ebaõigele lahendusele ning seega ka vaidlustatud otsuse sisulise õigusevastasuseni. Volikogu oleks pidanud põhjendama, miks ei ole vaidlusalust kinnistut enam tarvis ümberkaudsetele elanikele avalikuks kasutamiseks või miks kinnistu omaniku õigused on kaalukamad.

6. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse peale esitas Tallinna Linnavolikogu kassatsioonkaebuse. Kassaator taotleb Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2008. a otsuse tühistamist ning Tallinna Halduskohtu 25. oktoobri 2007. a otsuse jõusse jätmist. Kaebust põhjendatakse järgmiste asjaoludega.

1) Ringkonnakohtu otsus ei ole seaduslik ega põhjendatud, kuna see on jäetud olulises osas põhjendamata. Kohalikul omavalitsusel oli piisavalt informatsiooni, et teha õiguspärane kaalutlusotsus: planeeringu kehtestamise otsuse seletuskirjas olid toodud otsuse positiivsed ja negatiivsed mõjud ning koos lisamaterjalidega võimaldas see valikut kaaluda. Mõeldav ei ole, et volikogu liikmed hakkavad istungil planeeringu seletuskirju koostama. Asjaolu, et planeeringu kehtestamise otsuses ei ole sõnaselget viidet otsuse seletuskirjale, on formaalne viga, mis ei võinud mõjutada asja otsustamist.

2) Kohtuotsuse seaduslikkus ja põhjendatus tähendab muu hulgas ka seda, et kohtuotsus ei tohi olla vastuoluline, käesoleval juhul on vastuolu otsuse p 10 (nendib, et üldplaneeringu kohaselt on piirkonnas maa põhiliseks kasutusfunktsiooniks väikeelamumaa) ja p 19 vahel (kohtu väitel ei nähtu haldusaktist, miks otsustati muuta sihtotstarvet sotsiaalmaast elamumaaks). Juhinduda tuli üldplaneeringus määratud maa kasutusfunktsioonist, seda on põhjendatud ka otsuse seletuskirjas.

3) Juhinduda tuleb Riigikohtu 17. mai 2005. a otsusest haldusasjas nr 3-3-1-16-05, kuna kahe kohtuasja faktilised asjaolud on sarnased. Nimetatud haldusasjas ning käesolevas haldusasjas toimus sisuliselt ümberplaneerimine. Kummutatud on kõik kaebaja materiaalõiguslikud väited detailplaneeringu kehtestamise otsuse vastuolust õigusaktidega. Varasemast detailplaneeringust erineva otsustuse tegemine ei riiva kaebaja õigusi. Isegi kui haldusaktis esinevad vormivead, ei ole selle tühistamine põhjendatud, sest akt on olnud kontrollitav.

7. Kaebaja M. Gnidini vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2008. a otsus on seaduslik ja põhjendatud ning kassatsioonkaebus on alusetu ega kuulu rahuldamisele. Vastuses leitakse, et kuna detailplaneeringu menetlus viidi läbi formaalselt, püüdmatagi probleeme lahendada, siis rikuti sellega oluliselt kaebaja õigusi, kellel oli varasemast detailplaneeringust tulenev usaldus või põhjendatud ootus, et temale kuuluva kinnistu naabruses oleva maa sihtotstarve ei muutu. Kaebaja osutab HKMS § 67 lg-le 2, mille kohaselt ei tohi haldusakti tunnistada kehtetuks isiku kahjuks, kui isik on haldusakti kehtima jäämist usaldades kasutanud ära haldusakti alusel saadud vara, teinud tehingu oma vara käsutamiseks või on muul viisil muutnud oma elukorraldust ning tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks kaalub üles avaliku huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks.

8. Kohtuistungil jäid pooled kassatsioonkaebuses ja sellele esitatud vastuses toodud väidete ning nende põhjenduste juurde.

9. Kolleegium peab eelkõige vajalikuks välja selgitada, kas kaebajal oli kaebeõigus. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. PlanS § 26 lg 1 võimaldab kaebuse esitamist nii subjektiivsete õiguste rikkumise tõttu kui ka n-ö avalikes huvides. Eelnimetatud sätte kohaselt on planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks igal isikul õigus ühe kuu jooksul pöörduda kohtusse, arvates päevast, millal isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest, kui ta leiab, et see otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga või selle otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi.

Halduskohtule esitatud kaebuses on rõhutatud asjaolu, et vaidlustatud haldusakt rikub kaebaja õiguspärast ootust, kuna kaebaja on rajanud juurdepääsutee vastavalt varemkehtinud detailplaneeringule. Halduskohus on leidnud, et Tallinna Linnavolikogu 30. septembri 2004. a otsusega nr 208 ei ole rikutud kaebaja õigusi ega piiratud tema vabadusi, samuti pole otsus vastuolus seaduste või muude õigusaktidega.

Ka apellatsioonkaebuses tugines kaebaja eelkõige väitele usalduse kaitse rikkumisest. Ringkonnakohus ei tuvastanud kaebaja õiguste rikkumist, rõhutades, et detailplaneeringu kehtestamisega ei kaasnenud kaebajale olulisi muudatusi tema kinnistu kasutamisel ning kaebajal puudus alus eeldada, et kord kehtestatud detailplaneeringut kunagi ei muudeta.

Kassatsioonkaebust M. Gnidin ei esitanud ning seepärast ei kontrolli Riigikohus kohtute seisukohta, et vaidlustatud otsus kaebaja õigusi ei riku. Kolleegium osutab kohtuotsustega tuvastatust tulenevale järeldusele, et vaidlustatud planeeringu kehtestamise otsus mitte üksnes ei riku, vaid ka ei riiva M. Gnidini õigusi. Seega tuleb HKMS § 7 lg-s 1 ja § 26 lg-s 1 sätestatud üldregulatsioonist tulenevalt jätta M. Gnidini kaebus rahuldamata.

10. PlanS § 26 lg 1 võimaldab esitada avalikes huvides nn populaarkaebust, andes igaühele õiguse vaidlustada planeeringuotsust selle õigusevastasuse motiivil. Populaarkaebuse menetlusõiguslikud küsimused ei ole aga leidnud eraldi reguleerimist. Ka populaarkaebusele tuleb kohaldada halduskohtumenetluse põhimõtteid ja sätteid, arvestades seda liiki kaebuste iseärasustega. Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et just kaebajal lasub kohustus osutada kaebuses selle alusele. Käesolevas asjas ei ole kaebaja väitnud, et detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamise aluseks oli igaühe kaebeõigus. Kohtutel puudub aga õiguslik võimalus hakata kaebaja selget seisukohta omamata menetlema kaebust populaarkaebusena.

Kolleegiumi arvates ei ole välistatud võimalus esitada kaebust kahel erineval alusel, s.o subjektiivsete õiguste rikkumise alusel ja populaarkaebusena. Kuid need erinevad alused ja kaebuse osad peavad olema piiritletud ja eristatavad.

11. Kui kaebuse esitamise eelduseks on tema õiguste ja vabaduste riive, siis populaarkaebuse esitamise eelduseks on avalike huvide riive. Populaarkaebuse eesmärgiks ei ole kolmandate isikute erahuvide kaitse. Kolleegium nendib, et ka populaarkaebuse korral peab kaebaja juhinduma HKMS § 10 lg 1 punkti 4 ning lg 3 punkti 3 nõuetest, st välja tooma vaidlustatava haldusakti väidetava õigusvastasuse alused, osutades sealhulgas õigusvastaselt kahjustatud avalikule huvile. Selle kohtuasja materjalidest saab teha järelduse, et kohus, tuvastades, et isiku subjektiivseid õigusi ei ole riivatud ega ka rikutud, on hakanud M. Gnidini kaebust menetlema kui populaarkaebust. Sellele osutavad muu hulgas ringkonnakohtu väited kehtestatud detailplaneeringuga ümberkaudsete elanike huvide vähemast kaitsest kui varasema detailplaneeringuga. Kolleegium leiab, et kohtutel puudus alus menetleda M. Gnidini kaebust populaarkaebusena.

12. Kassatsioonkaebus rahuldatakse. Tallinna Ringkonnakohtu otsus kuulub tühistamisele. Jõusse jääb Tallinna Halduskohtu 25. oktoobri 2007. a otsus, mida kolleegium täiendab käesoleva otsuse motiividega. Kautsjon kuulub tagastamisele. Menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.

13. Kolleegium peab obiter dictum korras vajalikuks tähelepanu pöörata planeeringuotsustuste põhjendamise mõningatele õiguslikele aspektidele.

14. Riigikohus on korduvalt osutanud sellele, et akti motiveerimine on esmalt vajalik akti materiaalse õiguspärasuse kontrollimiseks. HMS §-dest 54 ja 56 tuleneb üldine akti motiveerimise kohustus, mis hõlmab akti andmise õigusliku ja faktilise aluse esitamist. Üldnõudena on haldusakti põhjendamine seotud puudutatud isikute olemasoluga. Isik, kelle õigusi ja vabadusi haldusakt ei riiva, ei saa üldjuhul omada ka legitiimset ja kaitstavat huvi akti motiivide vastu. HMS § 56 lg 4 kohaselt ei pea põhjenduses näitama haldusakti andmise faktilist alust, kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ja vabadusi ei piirata.

15. Akti vaidlustamine populaarkaebuse vormis ebapiisava põhjendamise või kaalutlusõiguse väärkasutamise motiivil eeldab eelkõige, et esineks õiguslik situatsioon, mis tingib vajaduse kaaluda erinevaid avalikke huve. Kaalumise nõuded, sealhulgas kaalumise kriteeriumid, võivad tuleneda seadusest või olla täpselt piiritlemata. Sellest sõltumata peab populaarkaebuse esitaja kaebuses osutama, milliste avalike huvide kaalumiskohustust pole haldusorgan nõuetekohaselt täitnud. Kohtumenetluse käigus ei saa kohus pädevuse piiridest väljumata omal algatusel asuda kujundama ja seejärel hindama akti andmise võimalikke kaalutlusi. Tuleb silmas pidada, et ka uurimisprintsiibi rakendamine populaarkaebuse korral ei välista kohtu seotust kaebuse aluse ja esemega tervikuna.

16. Kolleegium rõhutab, et teatud liiki aktide põhjendamiskohustus võib seadusega olla reguleeritud eelnevast erinevalt. Planeerimisseaduse 1. juulist 2009 kehtiva redaktsiooni §-st 2 tuleneb planeeringulahenduste põhistamise kohustus planeeringu tekstis. Planeerimisseaduse § 2 lg 1 kohaselt koosneb planeering tekstist ja joonistest, mis täiendavad üksteist ja moodustavad ühtse terviku. PlanS § 2 lg 2 kohaselt esitatakse planeeringu tekstis planeeritava maa-ala ruumilise arengu analüüsile tuginevad ruumilise arengu eesmärgid ning planeeringulahenduste kirjeldused ja põhjendused. Seega on seadusest tulenevalt vältimatu, et planeering on põhistatud dokument. Põhjendamine planeeringudokumentides võib olla piisav ega eelda põhjenduste täiendavat esitamist planeeringu kehtestamise otsuses. Võimalus esitada akti põhjendused akti juurde kuuluvates dokumentides, milleks saab olla ka planeering, on kooskõlas HMS § 56 lg-s 1 sätestatuga. Kolleegium möönab, et planeeringute põhjendamine vahetult planeeringu kehtestamise otsuses võib olla vajalik siis, kui planeeringulahendusega riivatakse oluliselt kolmandate isikute õigusi. Kolleegium on HMS § 56 esimese lõike tõlgendamisel 14. oktoobri 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 ning samuti 17. mai 2005. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-16-05 rõhutanud, et ulatuslikumate aktide, sh detailplaneeringute kehtestamise otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist mitte üksnes otsusele lisanduvates dokumentides, vaid ka otsuses endas. Kolleegium ei pea vajalikuks eelnimetatud seisukohta muuta. Haldusasjas nr 3-3-1-16-05 leidis kolleegium, et detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhistustesse kuuluvate asjaolude ja motiivide ring sõltub konkreetse juhtumi eripärast ega ole reeglina õiguslikult ette määratud.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld