RIIGIKOHUS
HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ Vlamink Invest kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 8. jaanuari 2007. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2008. a otsus haldusasjas nr 3-05-174. Saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule.

3. Tagastada kautsjon.

 

1. 21. detsembril 2000 andis Tallinna Linnavalitsus OÜ-le Devon Vara ehitusloa nr 25171 Lepiku tee 60 ja 55a ning Kõlviku tee 2a, 2b ja 5a detailplaneeringu ala insenerivõrkude ehitamiseks. 29. detsembril 2000 sõlmis OÜ Vlamink Invest OÜ-ga Devon Vara lepingu detailplaneeringu ala teede- ja insenerivõrkude projekti ostmiseks. OÜ Vlamink Invest ehitas välja vee- ja kanalisatsioonitrassi Põldma tänava ja Lepiku tee vahelisel lõigul. 3. augustil 2001 anti trassile kasutusluba.

7. novembril 2002 andis Tallinna Säästva Arengu ja Planeerimise Amet (TSAPA) AS-le Esmar Ehitus ehitusloa nr 28369 ühisveevärgi ja kanalisatsioonitrassi väljaehitamiseks samal maa-alal. 7. juulil 2003 andis TSAPA ehitusload nr 29933 ja 29934 kanalisatsioonitorustiku ja veevarustuse trassi väljaehitamiseks alale, mis samuti hõlmab OÜ-le Vlamink Invest antud ehitusloal märgitud ala. 2003. a jooksul andis TSAPA AS-le Esmar Ehitus kasutusload nimetatud ehituslubade alusel ehitatud torustike kasutamiseks.

2. OÜ Vlamink Invest esitas halduskohtule kaebuse AS-le Esmar Ehitus antud ehituslubade ja kasutuslubade õigusvastasuse tuvastamiseks ning kahju hüvitamiseks. Kaebuse kohaselt on OÜ-le Vlamink Invest tekkinud kahju 1 759 682,90 kr ulatuses, mis hõlmab kulutusi ehitusprojekti soetamisele, juba valminud trassi ehitamisele ning ehitusjärelevalvele ja kantud õigusabikulusid. Lisaks esitas OÜ Vlamink Invest viivisenõude 893 581,65 kr.

3. Tallinna Halduskohtu 8. jaanuari 2007. a otsusega asjas nr 3-05-174 tunnistati vaidlustatud ehitus- ja kasutusload õigusvastaseks. Kahju hüvitamise taotluse jättis halduskohus rahuldamata.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt ei saanud 2002. aasta novembris ja hiljem antud haldusaktid olla põhjuslikus seoses 2000.-2001. aastal tehtud kulutustega. Kahju põhjuseks saaks olla üksnes sellele ajaliselt eelnenud asjaolu. OÜ Vlamink Invest ei ole nõudnud saamata jäänud tulu hüvitamist.

OÜ-le Devon Vara ehitusloa andmise ajal ei olnud piirkonna vee-ettevõtja veel määratud. Seega võttis OÜ Vlamink Invest ehitusprojekti ostes endale teadlikult äririski, plaanides ehitatavad trassid hiljem võõrandada või kolmanda isiku kasutusse anda. Tallinna linn ei saa vastutada selle äriplaani nurjumise eest. Igal juhul ei ole põhjendatud juba väljaehitatud kanalisatsioonitrassidele tehtud kulutuste hüvitamine, kuivõrd need on seniajani kaebaja omandis ja kolmandate isikute kasutuses.

4. OÜ Vlamink Invest esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistamist osas, millega kohus jättis rahuldamata kahju hüvitamise nõude.

Kaebuse kohaselt võib ajaliselt hilisem õigusvastane tegu olla põhjuseks, mis muudab varasemad kulutused isiku kahjuks. Kaebaja äriplaan ei jäänud teostamata mitte liialt suure äririski tõttu, vaid dubleerivate trasside ehitamist lubavate õigusvastaste haldusaktide otsese tagajärjena. Haldusorgani mittesekkumise korral oleks kaebaja kõik planeeritud trassid valmis ehitanud, need linna võrkudega ühendanud ja seejärel vee-ettevõtjale võõrandanud või kasutada andnud. Ka valmisehitatud trassidele tehtud kulutused tuleb hüvitada. Kaebaja on need trassid maha jätnud ega saa neist mingit tulu.

5. Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2008. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

Otsuse põhjenduste kohaselt on kaebaja väidetavaks kahjuks ostetud ehitusprojekti väärtuse vähenemine, mis leidis aset pärast AS-le Esmar Ehitus ehitus- ja kasutuslubade väljastamist. Sellegipoolest leidis ringkonnakohus, et halduskohus jättis kahju hüvitamise nõude rahuldamata õigesti.

Ringkonnakohtu otsuse kohaselt anti nii kuni 2003. aastani kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse (PES) § 53 kui kehtiva ehitusseaduse (EhS) § 23 järgi ehitusluba konkreetsele isikule tema taotluse alusel. Kohalik omavalitsus annab ehitusloa väljastamisega ehitusloa adressaadile nõusoleku ja õiguse püstitada kindlaksmääratud maaüksusele ehitusprojektile vastav ehitis. 21. detsembri 2000. a ehitusluba nr 25171 anti OÜ-le Devon Vara, mitte kaebajale. Seega oleks kahju hüvitamist saanud nõuda OÜ Devon Vara. Kaebaja sai küll osta ehitusprojekti, kuid mitte ehitusloast tulenevat õigust ehitada. Arvestada tuleb asjaolu, et tehnorajatise ehitusluba lõi maaomanikule kohustuse taluda rajatise ehitamist. Kinnistu omanikul ei tekkinud kohustust taluda oma maal rajatiste ehitamist kaebaja poolt. Seega oli kaebaja investeering väärtusetu juba enne AS-le Esmar Ehitus ehituslubade väljastamist. Kaebaja oleks pidanud uurima kohalikult omavalitsuselt, kas ta saab omandada OÜ-le Devon Vara väljastatud ehitusloast tulenevaid õigusi või peab taotlema ise uue ehitusloa. Peale selle hõlmas kõnealune ehitusprojekt lisaks vaidlusalustele vee- ja kanalisatsioonitrassidele ka sidevarustuse, tänavavalgustuse, elektrivarustuse, teede ja gaasivarustuse lahendust, mis ei ole seotud käesoleva kahju hüvitamise nõudega.

6. OÜ Vlamink Invest esitas kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsuse tühistada. Kassatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt saab kasutult tehtud kulutusi käsitada kahjuna. Õigusvastase teo tagajärjeks ei olnud antud juhul mitte kaebaja poolt kulutuste tegemine, vaid nende kasutuks muutumine. Kui kohus ei pea kaebajale tekkinud kahju varaliseks kahjuks, vaid saamata jäänud tuluks, oleks ta pidanud selle ise vastavalt kvalifitseerima.

EhS § 23 ja PES § 53 ei seo ehitusluba isikuga, kellele see on väljastatud. Ehitusluba on objekti-, mitte subjektikeskne. EhS § 27 kohaselt ei sisalda ehitusluba andmeid selle kohta, kellele see on väljastatud. PES § 53 lg 5 sidus ehitusloa sõnaselgelt ehitisega. Ehitusloast tulenevaid õigusi ei muuda mingil viisil asjaolu, kes neid teostab. Vastuolulised on ringkonnakohtu väited, et ühelt poolt lõi ehitusluba maaomanikule kohustuse taluda ehitamist, teisalt ei tekkinud aga kohustust taluda rajatiste ehitamist kaebaja poolt. Ehitusluba läks kaebajale üle koos ehitusprojekti omandamisega.

Kassaator viitab Riigikohtu halduskolleegiumi käesolevas asjas võetud seisukohale, et kui üldjuhul teeb konkureerivate ehitusprojektide vahel valiku kinnisasja omanik, siis ühisveevarustuse ja kanalisatsiooni puhul peab valiku tegema avalik võim. Selle kohustuse eesmärgiks on nimelt kasutute kulutuste ärahoidmine.

Kassaator on tõendanud, et kahjunõue põhineb investeeringute reaalsel maksumusel. Halduskohus on tuvastanud, et kaebaja pidas kolmanda isiku AS-ga Esmar Ehitus läbirääkimisi, mille käigus kaebaja investeeringuid hinnati ühe miljoni krooni suuruseks. Seetõttu palub kaebaja kahju väljamõistmist 1 000 000 kr ulatuses ning ülejäänud osas asja tagasisaatmist ringkonnakohtule.

7. Tallinna Linnavalitsus palub vastuses kassatsioonkaebus rahuldamata jätta. Vastustaja leiab, et on arusaamatu, milles seisneb kaebaja jaoks kahjulik tagajärg. OÜ-le Devon Vara väljastatud ehitusloa alusel on osaliselt välja ehitatud veetrass, mille pealt kaebaja on tulu teeninud. Trass on siiani kasutuses, kuid kaebaja poolt maha jäetud. Kassaator ei ole põhjendanud, miks ta OÜ-le Devon Vara väljastatud ehitusloa lõpliku realiseerimisega ebamõistlikult viivitas.

Teede- ja insenerivõrkude projekti omandamisega OÜ-lt Devon Vara ei omandanud kassaator ehitusluba. Ehitusluba ei anta mitte ehitisele, vaid konkreetsele subjektile.

Asjaolust, et kassaator ja kolmas isik pidasid läbirääkimisi tehtud investeeringute hinna osas, ei tulene, et vastustaja on põhjustanud kaebajale miljoni krooni suuruse kahju.

8. Ringkonnakohus jättis OÜ Vlamink Invest kahju hüvitamise taotluse rahuldamata põhjendusega, et kaebaja poolt OÜ-lt Devon Vara ehitusprojektide ostmisel tehtud investeering oli väärtusetu juba enne AS-le Esmar Ehitus ehitus- ja kasutuslubade väljastamist. Ringkonnakohus leidis, et nii kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse kui kehtiva ehitusseaduse alusel annab kohalik omavalitsus ehitusloa väljastamisega üksnes ehitusloa taotlejale (ehitusloa adressaadile) õiguse püstitada maaüksusele ehitusprojektile vastav ehitis. Seega ei omandanud kaebaja OÜ-lt Devon Vara teede- ja insenerivõrkude projekti ostmisel OÜ-le Devon Vara projekti realiseerimiseks antud ehitusloast tulenevat õigust ehitada.

Ringkonnakohus viitas oma seisukoha põhjendamisel PES §-le 53, mille lg 1 sätestas: "Kohalik omavalitsus annab ehitusloa ehituse alustamiseks kinnisasja omanikule või isikule, kelle kasuks on seatud võõral maal ehitise omamist võimaldav asjaõigus", ning EhS §-le 23, mille lg 3 sätestab: "Ehitusluba antakse ehitusloa taotlejale, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõigetes 4, 5 ja 5¹ nimetatud juhtudel."

9. Kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga ei nõustu. Viidatud sätetest ei saa järeldada, et väljastatud ehitusloa alusel võib ehitisi püstitada üksnes loataotluse esitanud isik. PES § 53 lg 1 kohaselt sai ehitusloa anda üksnes kinnisasja omanikule või muud ehitamist võimaldavat asjaõigust omavale isikule. Seetõttu läks omandi- või muu asjaõiguse üleandmisega teisele isikule üle ka ehitusloast tulenev õigus vastavale kinnisasjale loas kindlaks määratud tingimustel ehitis püstitada. EhS § 23 lg 3 on aga kehtestatud eesmärgiga eristada ehitusluba ehitise püstitamiseks, mille taotlemiseks ei pea olema kinnisasja omanik, ehitusloast ehitise lammutamiseks, mis antakse üksnes ehitise omanikule (EhS § 23 lg 4), ehitusloast tehnovõrkude ja -rajatiste ehitamiseks, mille väljastamiseks on vaja maaomaniku nõusolekut (EhS § 23 lg 5), ning ehitusloast elektrivõrgu või -liini ehitamiseks, mis väljastatakse üksnes seaduses sätestatud tingimustele vastavale võrguettevõtjale (EhS § 23 lg 5¹). Seega võib ehitusseaduse kohaselt ehitusluba taotleda ka isik, kellel ei ole kinnisasjal ehitamist võimaldavat asjaõigust, seejuures ei anna ehitusluba aga õigust ehitada ehitusloale märgitud maaüksuse või ehitise omaniku loata (EhS § 12 lg 1).

EhS § 22 lg 1 p 1 defineerib ehitusloa kohaliku omavalitsuse nõusolekuna püstitada loale märgitud maaüksusele ehitis ja ehitise teenindamiseks vajalikke rajatisi. Ehitusloale ei kanta loa taotleja ning ehitise või kinnisasja omaniku andmeid (vt EhS § 27). Seega on ehitusluba seotud kinnisasjaga, määrates kindlaks nõuded kinnistul ehitiste püstitamiseks. Kinnisasjale konkreetse ehitise püstitamiseks kehtestatud nõuded ei saa sõltuda ehitusloa taotluse esitaja isikust või püstitatavate ehitiste omanikust. Seetõttu ei ole ringkonnakohtu tõlgendus, mille kohaselt kinnistu omandi- või muu ehitamist võimaldava asjaõiguse omandanud isik peab alati taotlema uue ehitusloa, ka otstarbekas, koormates põhjendamatult haldusorganit.

10. Käesoleval juhul ei omandanud kaebaja OÜ Vlamink Invest OÜ-lt Devon Vara mitte kinnisasja või sellele ehitamist võimaldavat asjaõigust, vaid ehitusloa saanud ehitusprojekti kvartalisiseste teede ja insenerivõrkude ehitamiseks. Nimetatud ehitusprojekti realiseerimiseks oli Tallinna Linnavalitsus 21. detsembril 2000 andnud ehitusloa. PES § 53 lg 1 kohaselt sai ehitusloa anda üksnes isikule, kellel oli olemas kinnistul ehitamist võimaldav asjaõigus. Tehnovõrkude- ja rajatiste osas planeerimis- ja ehitusseadus eriregulatsiooni ei sätestanud. Asjas ei oma tähendust loa andmise ajal kehtinud asjaõigusseaduse § 158 lg 1, mille kohaselt omanik pidi lubama paigutada oma kinnisasjale tehnovõrke ja -rajatisi, kui nende ehitamine ei olnud kinnisasja kasutamata võimalik või kui nende ehitamine teises kohas põhjustas ülemääraseid kulutusi. Tallinna Ringkonnakohus märkis käesoleva asjaga ühendatud asjas nr 2-3/127/05 16. veebruaril 2005 tehtud otsuses, et see säte ei tähendanud, et tehnorajatisi oleks saanud võõrale kinnisasjale ehitada vahetult seadusest tulenevalt. See säte kohustas kinnisasja omanikku nõusolekut andma ning andis huvitatud isikule võimaluse esitada vajadusel tsiviilkohtumenetluse korras nõude sellise nõusoleku saamiseks. Kolleegium nõustub viidatud sätte sellise tõlgendamisega.

Kolleegium märgib, et väär on ringkonnakohtu järeldus, mille kohaselt Riigikohtu halduskolleegium asus 20. oktoobri 2005. a otsuses nr 3-3-1-33-05 p-s 13 seisukohale, et tehnorajatise ehitusluba lõi maaomanikule kohustuse taluda rajatise ehitamist. Viidatud punktis leidis kolleegium: "Detailplaneeringus kindlaksmääratud tehnorajatiste arv ning paiknemine täpsustab ja loob esmase aluse kinnisasja omaniku kohustusele taluda oma kinnisasjale tehnorajatise ehitamist." Kolleegium selgitab, et tsiteeritud väide on kooskõlas ülaltoodud tõlgendusega. Detailplaneering ei loo iseseisvalt kohustust tehnorajatist taluda, kuid võib anda aluse vastavale nõudele.

11. Toimiku materjalidest nähtuvalt puudus OÜ-l Devon Vara (samuti OÜ-l Vlamink Invest) võõrastel kinnistutel ehitamist võimaldav asjaõigus. Sellegipoolest andis Tallinna Linnavalitsus OÜ-le Devon Vara ehitusloa.

12. EhS § 12 lg 2 teine lause sätestab: "Ehitusluba ei anna õigust ehitusloale märgitud maaüksuse või ehitise omaniku loata ehitada." Planeerimis- ja ehitusseaduses analoogse sisuga säte puudus, kuivõrd ehitusloa sai anda üksnes kinnisasja omanikule või isikule, kelle kasuks oli seatud võõrale maale ehitamist võimaldav asjaõigus (PES § 53 lg 1). Kolleegium on seisukohal, et juhul, kui ehitusluba anti sellegipoolest välja isikule, kellel ehitamist võimaldavat asjaõigust ei olnud, ei andnud see isikule õigust ehitada võõrale kinnisasjale. Sellisel juhul tuli isikul hankida ehitamist võimaldav asjaõigus pärast ehitusloa saamist.

13. Kohtumenetluse käigus on OÜ Vlamink Invest väitnud, et vähemalt osa kavandatud trasside alusest maast kuulus tema osanikule H. Niibergile. Sama isikuga sõlmis OÜ Vlamink Invest 3. oktoobril 2003 notariaalse lepingu kinnistutele tähtajatu isikliku kasutusõiguse seadmiseks OÜ Vlamink Invest kasuks heitveekanalisatsiooni ja veetorustiku ehitamiseks. Kolleegium leiab, et selliste asjaolude tuvastamisel saab eeldada kinnistuomaniku nõusolekut ehitamiseks, mis tagantjärele ka notariaalselt vormistati. Halduskohtul tuleb seetõttu asja uuel läbivaatamisel selgitada, kui suur osa kavandatud ühisveevärgi ja kanalisatsioonitrasside alusest maast kuulus isikutele, kelle osas saab eeltoodud asjaolusid silmas pidades eeldada nõusolekut ehitusloas märgitud rajatiste püstitamiseks. Sellele maale kavandatud ja ehitatud trasside osas on võimalik kahju hüvitamine OÜ-le Vlamink Invest. Seejärel saab halduskohus riigivastutuse seaduse sätteid järgides tuvastada, kas ja kui suur kahju on kaebajale õigusvastaste haldusaktide andmisega tekitatud.

Kassatsioonkaebuses palus kaebaja 1 000 000 kr väljamõistmist Riigikohtu halduskolleegiumi otsusega ning ülejäänud kahju nõude osas asja tagasisaatmist. Halduskohtumenetluse seadustiku § 64 lg 2 kohaselt põhineb Riigikohtu otsus alama astme kohtu otsusega tuvastatud faktilistel asjaoludel. Riigikohus ei tuvasta kaebuse aluseks olevaid faktilisi asjaolusid. Kolleegium nõustub vastustaja seisukohaga, mille kohaselt alama astme kohtud ei ole siiani kahju tekkimist ja kahju suurust tuvastanud, mistõttu ei ole kolleegiumil võimalik kaebajale kahju hüvitist välja mõista.

14. Kolleegium rahuldab OÜ Vlamink Invest kassatsioonkaebuse, tühistab halduskohtumenetluse seadustiku § 72 lg 1 p 5 alusel Tallinna Halduskohtu 8. jaanuari 2007. a otsuse ning Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2008. a otsuse haldusasjas nr 3-05-174 ning saadab asja uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann