KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Koeru Vallavolikogule tehtud ettekirjutuse - vaadata Kääri maatüki kasutusvaldusesse andmine uuesti läbi, ja menetluskulude väljamõistmise osas jätta Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsused jõusse.

1. Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsusega nr 27 otsustati Maareformi seaduse (MRS) § 23³ lg 6 alusel teha Järva maavanemale ettepanek anda maatükk nr 11 (Kääri maaüksus, maatükk nr 11 katastritunnusega 31401:001:0018) suurusega 60,06 ha kasutusvaldusesse OÜ-le Järva PM. Otsuse kohaselt toimus Koeru vallas 11.oktoobrist kuni 10. novembrini 2004 kasutusvaldusesse antava vaba põllumajandusmaa plaanide ja maatükkide registreerimise avalik väljapanek. Avalduse Kääri maaüksuse saamiseks esitas neli isikut, kes kõik vastasid MRS § 23³ lg 2 sätestatud nõuetele. MRS § 23³ lg 6 sätestatud kriteeriumitele vastasid kaks taotlejat - OÜ Järva PM ja füüsilisest isikust ettevõtja (FIE) Ahti Karon. Neile anti tähtaeg kokkuleppe saavutamiseks maaüksuse kasutusvaldusesse andmiseks ühele taotlejaist, kuid kokkulepet ei saavutatud. Koeru Vallavolikogu 26. mai 2005 ja 25. augusti 2005. a otsustega tehti maavanemale ettepanek anda Kääri maaüksus OÜ Järva PM kasutusse. Järva maavanem nõustus 30. novembri 2006. a korraldusega volikogu ettepanekuga. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 27. detsembri 2007. a otsusega selle korralduse. Volikogu on asja uuesti otsustamisel (27. novembril 2008) seisukohal, et Kääri maaüksuse kasutusvaldusse andmise puhul on kõige olulisem, et tulevane valdaja oleks võimeline maaüksust võimalikult pikka aega ja suures ulatuses sihtotstarbeliselt kasutama. Seejuures ei oma tähtsust, kas maaüksust kasutusvaldusse taotlev isik tegutseb juriidilise või füüsilisest isikust ettevõtjana. A. Karon ise ei ole välja toonud ühtegi põhjendust, miks peaks eelistama just füüsilisest isikust ettevõtjat. Põhjendatud on teha eelistust selle järgi, kelle põllumajandustootmine on jätkusuutlikum, OÜ Järva PM tootmine on jätkusuutlikum. A. Karoni viide PRIA-lt toetuste saamise kohta ei ole jätkusuutlikkuse hindamise seisukohalt asjakohane. HMS § 38 lg 3 sätestatust tulenevalt lähtutakse soodustava haldusakti korral eeldusest, et kui isik soovib avaliku võimu abil soodustust, peab ta omalt poolt tegema kõik, et otsuse seisukohalt olulised asjaolud saaksid selgitatud. A. Karon ei ole volikogu järelepärimisele Kääri maaüksuse kasutamise plaanide kohta vastanud. OÜ Järva PM selgituse järgi vajab ta kõnealust maaüksust lehmade karjamaaks, osaühingu maa-alad ei ole praegu piisavad, plaanis on põllumajanduslikku tootmist laiendada.

2. FIE Ahti Karoni kaebuses paluti tühistada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus
nr 27 ja teha volikogule ettekirjutus otsustada uuesti Kääri maaüksuse kasutusvaldusesse andmise ettepaneku tegemine maavanemale. Kaebuse kohaselt on volikogu teostanud kaalutlusõigust vastuoluliselt, ei ole kõiki seisukohti põhjendanud, on valikudiskretsiooni teostamisel kasutanud omavoli ja olnud subjektiivne. MRS § 23³ lg 6 ei näe eelistuskriteeriumina sihtotstarbelise kasutamise võimet ega näe ette hinnata, kaua ja kui suures ulatuses konkureerivad taotlejad suudavad kasutusvaldusse antavat maatükki kasutada. Arvestades ettevõtluse erinevaid vorme pole võimalik taotlejate jätkusuutlikkust võrrelda. OÜ Järva PM haritavate maade pindala on aasta-aastalt suurenenud, A. Karon pole aga pärast 2005. aastat tootmise laiendamiseks kinnistuid omandanud. Seega oleks loogilisem talle maatükk anda. Volikogu otsus on vastuoluline jätkusuutlikkuse osas, viide HMS § 38 lg-le 3 on põhjendamatu. PRIA toetused aastatel 2004-2007 võimaldavad kindlaks teha jätkusuutlikkuse. MRS § 23³ lg 6 annab kolm eelistuskriteeriumi, millest kahel juhul võib eelistatuks olla nii juriidiline isik kui ka FIE ja ühel juhul FIE. Mitu samaaegselt esinevat eelistamise alust kaaluvad üles teise isiku taotluse, kellel eelistamisaluseid on vähem.
A. Karon täidab kaht kriteeriumi: ta on FIE ja taotletava maa piirinaaber.

3. Koeru Vallavolikogu vaidles kaebusele vastu leides, et otsus on seaduslik ja diskretsiooni piire ei ületa, puudus kohustus eelistada FIE-t. Jätkusuutlikkuse hindamisel on arvestatud kõiki esitatud asjaolusid, volikogu teeb üksnes ettepaneku maavanemale, õiguslikud tagajärjed saavad tekkida maavanema, mitte volikogu otsusest. Kolmas isik OÜ Järva PM leidis samuti, et Koeru Vallavolikogu otsus on seaduslik.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 12. mai 2009. a otsusega asjas nr 3-08-2635 Ahti Karoni kaebuse, tühistas Koeru Vallavolikogu otsuse, tegi volikogule ettekirjutuse ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja 6500 krooni menetluskulude katteks. Halduskohus põhjendas oma otsust järgmiselt: MRS § 23³ lg 6 alusel tehtav volikogu otsustus on kaalutlusotsustus, millega ei määrata vältimatult kindlaks lõpliku haldusakti sisu, selle otsustab maavanem ja reaalsed tagajärjed saavad kaebaja jaoks tekkida maavanema otsustusest. Maavanemal ei ole kohustust volikogu ettepanekuga nõustuda, kuid ei ole pädevust ka otsustada, keda taotlejatest eelistada. Seetõttu on A. Karonil võimalik oma subjektiivseid õigusi kaitsta volikogu otsuse vaidlustamise kaudu. Otsustamisel on volikogu rikkunud kaalutlusõigust. Jätkusuutlikkus ei ole omaette kriteerium, vaid seda tuleb hinnata kõigi MRS § 23³ lg 6 märgitud eelistamise alustega ehk jätkusuutlik peab põllumajanduslik tootmine olema: 1) sama maatüki kasutajal; 2) isikul, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb; 3) FIE-l. Volikogu otsus on oma sisult vastuoluline. Punktidest 2.1.5. ja 2.3.5 järeldub, et volikogu peab A. Karoni tootmist jätkusuutlikuks, punktis 2.3.7 aga leitakse, et A. Karoni välja toodud asjaolud tema jätkusuutlikkust ei kinnita, otsuses pole märgitud kaalutlusi, miks ei ole eelsitatud isikuks FIE A. Karon. Volikogu otsuse ratsionaalsus tekitab kahtlust, lähtutud on asjassepuutumatutest kaalutlustest. Seadusest ei tulene sellist tulevikku suunatud eelistust nagu "jätkusuutlikum". Volikogu ei ole põhjendanud, miks kaebaja FIE staatus ei õigusta tema eelistamist. Kuivõrd volikogu oli võtnud A. Karoni taotluse menetlusse, leides, et tema tootmine on jätkusuutlik, siis ei ole põhjendatud kaebajale ette heita, et ta ei ole esitanud selgitusi/andmeid oma tootmise jätkusuutlikkuse kohta.

5. Koeru Vallavolikogu ja OÜ Järva PM esitasid apellatsioonkaebused, milles leiti, et
MRS § 23³ lg 6 eelviimase lause grammatilisest ülesehitusest tulenevalt on eelistuskriteeriumid järgmised: 1) jätkusuutlik põllumajanduslik tootmine ja sama maatüki kasutus õiguslikul alusel;
2) jätkusuutlik tootmine ja taotletava maatükiga piirneva maatüki omamine; 3) füüsilisest isikust ettevõtjaks olek. Sellest ei tulene, et FIE tootmine peaks olema jätkusuutlik, välja arvatud, kui eelistamist taotletakse mõne teise kriteeriumi raames. MRS § 23³ lg 6 ei sisalda käitumisjuhist olukorras, kus eelistuskriteeriumitele vastavaid taotlejaid on mitu. Seetõttu pidi volikogu HMS §-s 4 sätestatut arvestades valima, millist kriteeriumi olulisemaks pidada. Volikogul oli õigus eelistada jätkusuutlikumat. Kääri maaüksusega seotud vaidlus on juba kolmas ja volikogule selgete juhtnööride andmine kohtu poolt oleks aidanud vältida neljandat samasisulist vaidlust. Volikogu otsus ei ole vasturääkiv. Kahest piirinaabrist ühe eelistamine seetõttu, et ta on teisest jätkusuutlikum on asjakohane ja kooskõlas seaduse mõttega. Volikogu on põhjendanud otsuse punktides 2.2.5, 2.3.4-2.3.9, miks kaebajat ei eelistatud. HMS § 38 lg 3 on kohaldatav. Otsus, mille sisuks on valik kahe taotleja vahel, on samaaegselt soodustav haldusakt. Volikogu otsus kaebaja subjektiivseid õigusi ei riku, reaalsed tagajärjed saavad tekkida üksnes maavanema korraldusest.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 7. detsembri 2009. aasta otsusega asjas nr 3-08-2635 jäeti Koeru Vallavolikogu ja OÜ Järva PM apellatsioonkaebused rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu otsus muutmata. Koeru vallalt mõisteti A. Karoni kasuks välja tema apellatsioonmenetluses kantud kulud 7000 krooni.

Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: Koeru Vallavolikogu otsuse näol on tegemist
MRS § 23³ lg 6 ja Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2005. a määrusega nr 24 kinnitatud Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise korra (määrus nr 24) § 10 lg-s 5 märgitud vallavolikogu ettepanekuga maavanemale ühe taotleja eelistamiseks tulenevalt seaduses sätestatud eelistuse alustest. Vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saamise õigustatud isikuteks on MRS § 23³ lg 2 kohaselt füüsilisest isikust ettevõtja, kes tegeleb põllumajandusliku tootmisega maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil või põllumajandusliku tootmisega naaberomavalitsuse territooriumil ja tema maaomand piirneb kasutusvaldusesse antava maaga, või äriregistrisse kantud Eesti eraõiguslik juriidiline isik, kelle põhiliseks tegevusalaks on põllumajanduslik tootmine maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse territooriumil. Volikogu otsusest nähtuvalt vastavad A. Karon ja OÜ Järva PM MRS § 23³ lg 2 sätestatud nõuetele.
MRS § 23³ lg 6 kuni 28. septembrini 2009 kehtinud redaktsioonist järeldub, et kui vaba põllumajandusmaad soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja kõik vastavad MRS § 23³ lg 2 sätestatud nõuetele, on vallavolikogul MRS § 23³ lg 6 viienda lause alusel võimalik taotlejaid eelistada kolme kriteeriumi alusel (eraõiguslik juriidiline isik, kelle tootmine on jätkusuutlik ja kes tegelikult kasutab taotletavat maad õiguslikul alusel; eraõiguslik juriidiline isik, kelle tootmine on jätkusuutlik ja kelle omandiga maatükk piirneb; füüsilisest isikust ettevõtja), millest kahel esimesel juhul võib volikogu eelistada juriidilist isikut ja kolmandal juhul FIE-t. Äriregistrisse kantud FIE-ks olemine, kui ta vastab MRS § 23³ lg 2 tingimustele, ongi iseenesest üheks eelistuse tegemise lubatavaks aluseks ega ole teistest kriteeriumitest olulisem ega ka vähemtähtsam. Ka ei tulene § 23³ lg-st 6, et kaks esimesena nimetatud eelistamise tingimust - jätkusuutlik maa senine kasutaja ja jätkusuutlik piirinaaber - kohalduks füüsilisest isikust ettevõtja suhtes. Seetõttu ei saa jätkusuutlikkuse tingimus olla füüsilisest isikust ettevõtja puhul eelistuse tegemisel aluseks, ka ei saa taotlejate vahel valiku tegemisel jätta FIE-t kõrvale põhjendusega, et ta pole jätkusuutlik. MRS § 23³ lg-st 6 järelduvalt jätkusuutlikkuse hindamisel ei hinnata mitte jätkusuutlikkuse määra, st et eelistada ei saa juriidilisest isikust taotlejat, kes on jätkusuutlikum, vaid hinnata saab üksnes asjaolu, kas taotleja on jätkusuutlik või mitte. Volikogu on OÜ Järva PM hindamisel teda jätkusuutlikumaks pidanud ja seega otsustamisel lähtunud asjakohatutest kaalutlustest. Kuna FIE A. Karon ja OÜ Järva PM on oma kriteeriumite poolest võrdsed ning seadus ega määrus nr 24 ei näe ette, millises järjekorras taotlejaid eelistada, siis on kohalikule omavalitsusele antud õigus ise otsustada, missugust eelistuste alust ja millises järjekorras rakendada. Samas tuleb täheldada, et seadusandja jaoks omab iseseisvat väärtust see, et vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse taotleja on füüsiline isik. Volikogu otsuse põhjendus, mille kohaselt see ei oma tähendust, on ebaõige. Seadus nimetab füüsilisest isikust ettevõtjat talle muid tingimusi seadmata. Kuigi kasutusvaldusesse andmise otsuse langetab maavanem, teeb valiku taotlejate vahel volikogu ning maavanema kaalutlusõigus on piiratud vallavolikogu ettepanekuga. Kuna volikogu tegi valiku A. Karoni kahjuks, siis lõi ta sellega olulise võimaluse kaebaja õiguste rikkumiseks tulevikus, so maavanema toimetatavas menetluses, seetõttu on volikogu otsuse kui eelhaldusakti vaidlustamine õigustatud.

7. Kassaator OÜ Järva PM esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus ning teha uus otsus, millega jätta A. Karoni kaebus rahuldamata ning jätta tema menetluskulud tema enda kanda ja mõista OÜ Järva PM kasuks menetluskulud välja.

Kassaator rõhutab, et käesolev vaidlus on kolmas Kääri maaüksuse kasutusvaldusesse andmist puudutav vaidlus ja üleüldse viies Koeru vallas asuva vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse andmisest tekkinud vaidlus. OÜ Järve PM arvates on ringkonnakohus ebaõigesti järeldanud, et MRS § 23³ lg 6 viienda lause kaks esimest eelistamise alust käivad vaid juriidilise isiku kohta, mistõttu pole kohtu lõppjäreldus kontrollitav. Samuti on kohtuotsus vastuoluline, nii läheb ringkonnakohus oma enda seisukohaga vastuollu, kui järeldab, justkui tuleks juriidilisest isikust taotlejale eelistada FIE-t, öeldes samal ajal, et kriteeriumidel on võrdne kaal. Mõiste "taotleja" mida MRS § 23³ lg 6 viies lause kasutab on MRS § 23³ tähenduses nii FIE kui juriidiline isik, see tuleneb nii MRS § 23³ lg-st 4 kui ka 5. Kohus on ebaõigesti leidnud, et füüsilisest isikust ettevõtja puhul ei ole võimalik jätkusuutlikkuse kriteeriumit kohaldada ning et vallavolikogu ei saa jätkusuutlikkuse määra hinnata. Kui FIE taotlust hinnatakse teiste MRS § 23³ lg 6 eeliskriteeriumite raames, st kui seda hinnatakse kui piirinaabri või maatüki kasutaja taotlust, siis tuleb hinnata ka FIE jätkusuutlikkust. Eelistuskriteeriumid on esitatud alternatiivselt ja need on võrdse kaaluga. Vallavolikogu pidi
HMS § 4 arvestades valima, milliseid kriteeriume olulisemaks pidada ja mida vajadusel veel täiendavalt arvestada. Kui kriteeriumidele vastab mitu taotlejat, ei ole volikogul üht teistele võimalik eelistada muul viisil, kui eelistuskriteeriume järjestades ja/või täiendavaid kaalutlusi arvesse võttes. Valla jaoks on oluline, et tulevane kasutusvaldaja oleks võimeline maaüksust võimalikult pikka aega ja suures ulatuses sihtotstarbeliselt kasutama, seda sätestatakse ka kasutusvalduse kohta sõlmitavas lepingus. Volikogu kaalutlus - võime võimalikult pikka aega ja suures ulatuses sihtotstarbeliselt maaüksust kasutada peegeldub MRS § 23³ lg 6 nimetatud jätkusuutlikkuse kriteeriumis, mida vald analüüsis. FIE A. Karon ei esitanud vaatamata korduvatele pöördumistele andmeid, mis võimaldanuks jätkusuutlikkust vajaliku põhjalikkusega analüüsida.

8. FIE Ahti Karoni kirjalikus vastuses leitakse, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Ringkonnakohus järeldab õigesti, et MRS § 23³ lg 6 viienda lause kaks esimest eelistamise alust käivad vaid juriidilise isiku kohta, seda kinnitab ka Maa-ameti kirjalik seisukoht. Mis puudutab jätkusuutlikkust, siis seda ei saa kohaldada FIE-le. Hinnata ei saa jätkusuutlikkuse määra, vaid üksnes asjaolu, kas taotleja on jätkusuutlik või mitte. Volikogu ei ole vaidlustatud otsuses selgitanud, milline ajavahemik on "pikk aeg" või kuidas hinnata võimalikult suures ulatuses sihtotstarbelist kasutamist, järelikult on need umbmäärased ja suvalised alused. Maa mittekasutamine on samuti ka mitte sihtotstarbeline kasutamine. MRS § 34¹ lg 8 kohaselt, kui isik rikub sama paragrahvi 3¹ lõikes sätestatut või ei kasuta maad sihtotstarbeliselt ega järgi head põllumajandustava /.../ lõpetab maavanem kasutusvalduse lepingu, nõudes vajaduse korral sisse tekitatud kahju. Kuivõrd volikogu leidis, et mõlema taotleja tootmine on jätkusuutlik, siis ei pidanud A. Karon midagi täiendavalt selgitama. Kaalutlusõiguse kontrollimisel on kohtul võimalus võtta seisukoht vaid materiaalõiguse tõlgendamise õigsuse, menetlusreeglitest kinnipidamise ja kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse osas. Ringkonnakohus on märkinud, et seadusandja pole FIE puhul lisatingimusi seadnud, see ei tähenda, justkui tuleks eelistada FIE-t. Riigikogu poolt
25. veebruaril 2009. a vastu võetud ja 28. märtsil 2009. a jõustunud Maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 14 p 2 jättis MRS § 23³ lg 6 viiendast lausest välja sõnad "kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlik ja."

9. Koeru Vallavolikogu oma seisukohti kassatsioonkaebuse kohta ei esitanud.

10. Praeguses asjas on peamiseks vaidlusküsimuseks, kuidas tuleb vallavolikogul kohaldada
MRS § 23³ lg-t 6 olukorras, kus ühte põllumajandusmaad soovivad kasutusvaldusesse saada mitu isikut, kellel on õigus kasutusvaldust saada ja kes ei ole saavutanud omavahel kokkulepet. Vallavolikogul tuleb sellisel juhul nende isikute vahel valida ja saata ettepanek maavanemale, kes peab sellega arvestama. Maavanem saab juhul, kui ta ettepanekuga ei nõustu või leiab, et see pole õiguspärane, saata ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks. Maareformi seaduses ja valitsuse määruses nr 24 ei ole antud lisakriteeriume, millest lähtudes MRS § 23³ lg 6 alusel kahe võrdse taotleja hulgast ühte eelistada. Seetõttu tekib kõigepealt küsimus, kas ettepanekus eelistamata jäänud taotlejal on võimalik oma õigusi halduskohtus kaitsta.

11. Kolleegium peab, hoolimata sellest, et kassaator ei ole kaebeõigust kassatsiooniastmes otsesõnu vaidlustanud, kuid on siiski vaidlustanud ringkonnakohtu otsuse täies ulatuses, esmalt vajalikuks selgitada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsuse nr 27 õiguslikku olemust, et täpsustada nimetatud otsuse võimalikule tühistamisele suunatud kaebeõiguse esinemist.

12. Nii kuni 28. märtsini 2009 kehtinud redaktsiooni, kui ka praegu kehtiva MRS § 23³ lg 6 järgi otsustab juhul, kui ühte maatükki soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja nad omavahel kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks kokku ei lepi, maa kasutusvaldusesse andmise maavanem vallavolikogu ettepanekul. Kui maavanem ei nõustu vallavolikogu ettepanekuga või leiab, et kohaliku omavalitsuse otsus ei ole õiguspärane, saadab ta ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks.

13. Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2005. a määrusega nr 24 vastu võetud ja 11. veebruaril 2005 jõustunud "Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise kord" ei täpsusta MRS § 23³ lg-s 6 ette nähtut, vaid kordab seda § 10 lg-s 5 järgmiselt: "Kui vallavolikogu poolt määratud tähtajaks kirjalikku kokkulepet ei esitata või kui kokkuleppele ei ole alla kirjutanud kõik isikud, kellele ettepanek tehti, otsustab maa kasutusvaldusesse andmise maavanem vallavolikogu ettepanekul. [---] Kui maavanem ei nõustu vallavolikogu ettepanekuga või leiab, et kohaliku omavalitsuse otsus ei ole õiguspärane, saadab ta ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks."

14. Halduskohus on leidnud, et kuna valiku taotlejate vahel teeb volikogu, siis on selline otsustus kaalutlusotsustus. Samas ei ole halduskohtu arvates volikogu otsusega vältimatult kindlaks määratud lõpliku haldusakti sisu, kuna maa kasutusvaldusesse andmise otsustab maavanem ja seetõttu saavad reaalsed tagajärjed tekkida üksnes maavanema osutustest. Maavanemal ei ole küll kohustust volikogu ettepanekuga nõustuda, kuid maavanemal ei ole ka pädevust otsustada, keda taotlejatest eelistada. Seetõttu leiab halduskohus, et isikul, kes soovib maatükki enda kasutusvaldusesse saada, kuid keda volikogu ei eelistanud, on võimalik oma subjektiivseid õigusi kaitsta volikogu otsuse vaidlustamisel.

Halduskolleegium nõustub halduskohtu järeldustega vallavolikogu otsuse kui kaalutlusotsuse vaidlustatavuse osas.

15. Halduskohus ei täpsustanud otsuses, kas volikogu otsus on menetlustoiming või eelhaldusakt, kuid resolutsioonis on ta volikogu otsuse tühistanud. Ringkonnakohus leidis aga selgesõnaliselt, et praegusel juhul on õigustatud volikogu otsuse kui eelhaldusakti vaidlustamine enne, kui maavanem annab lõpliku haldusakti, sest volikogu tegi valiku kaebaja (FIE A.Karoni) kahjuks ja lõi sellega olulise võimaluse kaebaja õiguste rikkumiseks tulevikus, s.o maavanema toimetatavas menetluses, kuna maavanem taotlejate vahel ei vali ning ei pruugi ettepanekut volikogule tagasi saata.

16. Kolleegiumi hinnangul on vaja täpsustada, kas vallavolikogu otsus, mis võib rikkuda volikogus valimata jäetud taotleja õigusi ja on seetõttu vaidlustatav, on eelhaldusakt või toiming. Sellest sõltuvad kohtu volitused. HKMS § 26 lg 1 p 1 kohaselt võib kohus õigusvastase haldusakti tühistada, kuid toimingu puhul võib halduskohus sama paragrahvi sama lõike punkti 3 kohaselt selle tunnistada üksnes õigusvastaseks.

17. Haldusmenetluse seaduse § 52 lg 1 p 2 kohaselt tuleb eelhaldusaktina mõista akti, millega haldusorgan võib enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõpliku lahendamise jaoks tähtsa asjaolu.

18. Halduskolleegium on eelhaldusaktiks lugenud näiteks maatüki maksustamishinna määramise otsuse, millest sõltub teine haldusakt - maksuteade (Riigikohtu halduskolleegiumi
13. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-3-1-3-01, p 5; 23. aprilli 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-33-03, p-d 9 ja 11). Samuti on Halduskolleegium lugenud eelhaldusaktiks pakkumise kutse dokumendid jäätmeveo ainuõiguse andmise konkursil (Riigikohtu halduskolleegiumi 14. aprilli 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-99-09, p 16). Lisaks on kolleegium oma praktikas leidnud, et eelhaldusaktiga määratakse vältimatult ja vähemasti osaliselt kindlaks ka lõpliku haldusakti sisu (Riigikohtu halduskolleegiumi 15. oktoobri 2002. a määrus asjas nr 3-3-1-48-02, p 8). Nii ei saa haldusorgan lõpliku otsuse tegemisel eelhaldusaktis tuvastatud asjaoludest mööda minna.

19. Menetlustoiminguna on halduskolleegium vaadelnud planeerimismenetluses ja ehitusloa või kaevandamisloa/uuringuloa menetlustes antavaid, mh ka siduva iseloomuga kooskõlastusi (Riigikohtu halduskolleegiumi 19. aprilli 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 19; 15. aprilli 2010. a määrus asjas nr 3-3-1-1-10, p 12; 21. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-67-01, p 4; 10. juuni 2010. a määrus asjas nr 3-3-1-38-10, p 14).

20. Halduskolleegium leidis 26. veebruaril 2009 asjas nr 3-3-1-96-08 tehtud otsuse p-s 16, et nimetatud asjas, mis puudutas samuti Maareformi seaduse alusel põllumajandusmaa kasutusvaldusesse andmist, oli menetlustoiminguks vaidlustatud vallavolikogu otsus, millega kinnitati vaba põllumajandusmaa taotlejate nimekiri ja määrati taotlejad, kes volikogu arvates vastasid esitatud nõuetele. Selles asjas ei olnud menetluse kõnealuses etapis veel selgunud, kas taotlejad on valmis kokkuleppele jõudma, ja kolleegium möönis, et see menetlusstaadium ei mõjuta veel menetluse lõpptulemust. Küll aga selgitas kolleegium, et kui kokkuleppele ei jõuta, osaleb edasises menetluses mitu taotlejat ja ka siis ei pruugi menetlus piirduda maavanema nõusolekuga vallavolikogu ettepanekule, vaid maavanem võib suunata menetluse veel kord volikogule eelistuse väljaselgitamiseks (otsuse p 18).

21. Menetlustoimingute iseseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole üldjuhul võimalik
(vt Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5). Siiski on otsesõnu seaduses sätestatud juhtudel, aga ka lähtuvalt protsessiökonoomia põhimõttest, erandlikult menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud juhul, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5; 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9; 28. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-86-06, p-d 20 ja 21). Enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5; 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9; 6. märtsi 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-94-06, p 10; 28. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-86-06, p-d 20 ja 21;
18. juuni 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-53-03, p 18). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, oleks kolleegiumi hinnangul ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust ning seejuures poleks tagatud ka efektiivne õiguskaitse (Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-51-07, p 10).

22. Praegusel juhul on "Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise korra" (määrus nr 24) § 2 lg 1 kohaselt kasutusvalduse seadmise korraldajaks maavanem või tema volitatud isik või asutus (kohalik omavalitsus), kusjuures lg 2 kohaselt teeb kasutusvalduse eeltoiminguid vallavalitsus. Sama paragrahvi lg 7 järgi on kasutusvalduse seadmise lepingu sõlmimise õigus siiski üksnes maavanemal. Kuigi Maareformi seadus ja määrus nr 24 panevad kasutusvaldusesse andmise menetluse korraldamise kohaliku omavalitsuse ülesandeks, teeb juhul, kui ühte maatükki kasutusvaldusse soovinud mitu isikut omavahel kokkuleppele ei jõua, lõpliku otsuse ikkagi maavanem. Nii on volikogu ettepanekul maavanema otsustusele haldusesisene mõju. Lisaks on maavanemal õigus volikogu ettepanekuga mitte nõustuda ja saata see volikogule tagasi uueks otsustamiseks, seda ka juhul, kui maavanem leiab, et volikogu otsus ei ole õiguspärane. Kuigi maavanemal on eelnimetatud õigused, saab ta otsustada üksnes volikogu ettepaneku olemasolul, mistõttu volikogu ettepanek võib rikkuda eelistuseta jäänud taotleja õigusi ja muutuda lõplikuks juhul, kui maavanem sellega nõustub.

23. Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus
nr 27 on menetlustoiming, mis on vaidlustatav ja mille õiguspärasust tuleb halduskohtul hinnata.

24. Järgnevalt tõlgendab kolleegium MRS § 23³ lg-t 6 (kuni 28. märtsini 2009 kehtinud redaktsioonis), et selgitada, milliseid eelistuskriteeriume tuleks vallavolikogul kohaldada juhul, kui sama põllumajandusmaa kasutusvaldusesse taotlejaid on mitu.

25. Kolleegium möönab, et MRS § 23³ lg 6 vaidlusalune lause: "Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlik ja kes tegelikult kasutab sama maatükki õiguslikul alusel või kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb, või füüsilisest isikust ettevõtjat," ei pruugi olla normitehniliselt üheselt arusaadav.

26. "Maareformi käigus kasutusvaldusse antud maa omandamise seaduse" jõustumisega kaasnenud muudatuste tulemusena on MRS § 23³ lg 6 neljandal lausel alates 28. märtsist 2009 järgmine sõnastus: "Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kes tegelikult kasutab sama maatükki õiguslikul alusel või kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb, või füüsilisest isikust ettevõtjat."

Nagu eespool selgitatud, määrus nr 24 ei täpsusta MRS § 23³ lg-t 6 ega ka teisi asjassepuutuvaid lõikeid.

27. Kolleegiumi arvates võib mõlema redaktsiooni grammatilisest tõlgendusest järeldada, et nimetatud lauses on füüsilisest isikust ettevõtjat eristatud sama lause kahest esimesest eelistustingimusest. Seega tuleks keelelisest tõlgendusest lähtudes nõustuda ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt ei tulenenud MRS § 23³ lg-st 6, et kaks esimesena nimetatud eelistamise tingimust:

- jätkusuutlik maa senine kasutaja;

- või piirinaaber

- kohalduks selle sätte kohaselt füüsilisest isikust ettevõtja suhtes.

28. Küll aga peab halduskolleegium vajalikuks tõlgendada MRS § 23³ lg-t 6 lähtuvalt selle sätte ja hilisema muudatuse kujunemisloost, samuti süstemaatiliselt koosmõjus MRS §-ga 23³ tervikuna, eeskätt selle paragrahvi lõigetega 1¹, 2, 4 ja 5 ning teleoloogiliselt, arvestades maareformi eesmärgiga.

29. Kolleegium selgitab, et kuni 28. märtsini 2009 kehtinud MRS § 23³ lg 6 sõnastus tulenes
1. jaanuaril 2003 jõustunud "Maareformi seaduse muutmise seadusest". Selle seaduse menetlemise ajal tegi eelnõu 1006 SE II lugemise käigus Riigikogu 9. koosseisus maaelukomisjoni erakorralisel istungil 27. augustil 2002 Ignar Fjuk ettepaneku muuta MRS § 23³ lg 6 vaidlusaluse lause sõnastust järgmiselt: "Vallavolikogu eelistab taotlejat, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlikum. Võrdsete parameetrite korral eelistatakse füüsilisest isikust ettevõtjat." Eelnõu algataja seda ettepanekut ei toetanud ja juhtivkomisjon jättis ettepanekuga arvestamata, küll aga toetati eelnõu selles staadiumis Riigikogu maaelukomisjoni ettepanekut sõnastada säte järgmiselt: "Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlikum või kes tegelikult kasutab sama maatükki õiguslikul alusel, või füüsilisest isikust ettevõtjat, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb." Sätte sõnastust pidas juhtivkomisjon vajalikuks siiski edaspidi täpsustada.

Eelnõu teise lugemise jätkamisel seisuga 24. september 2002 ei leidnud omakorda toetust Urmas Lahe muudatusettepanek järgmises sõnastuses: "Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kelle omandis on kõige vähem põllumajandusmaad ning kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlikum."

30. Kui Riigikogus arutati "Maareformi käigus kasutusvaldusse antud maa omandamise seadust" ja sellega "Maareformi seadusesse" tehtavaid muudatusi, tegi Riigikogu keskkonnakomisjoni istungil 13. jaanuaril 2009 Riigikogu maaelukomisjon ettepaneku jätta MRS § 23³ lg 6 vaidlusalusest lausest välja sõnad "kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlik ja", põhjendades seda vajadusega vältida olukorda, kus vallavolikogu hakkab häälteenamusega otsustama, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlikum. Juhtivkomisjoni liikmed toetasid muudatusettepanekut ühehäälselt.

31. MRS § 23³ lg 1 kohaselt selgitab vallavalitsus vaba põllumajandusmaa pindala ja piiritleb kasutusvaldusesse antavad maatükid, arvestades maa efektiivse kasutamise, planeeringu ja maakorralduse nõudeid. MRS § 23³ lg 1¹ järgi antakse vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse Eesti kodanikule või Eesti eraõiguslikule juriidilisele isikule, kes vastab sama paragrahvi teises lõikes sätestatud nõuetele. MRS § 23³ lg 2 järgi võib vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saamiseks esitada avalduse füüsilisest isikust ettevõtja, kes peab olema kantud äriregistrisse ja kes tegeleb põllumajandusliku tootmisega maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse või naaberomavalitsuse territooriumil ja kelle maaomand piirneb kasutusvaldusse antava maaga. Samuti võib avalduse teha Eesti juriidiline isik, kelle põhiliseks tegevusalaks on põllumajanduslik tootmine maa asukohajärgse omavalitsuse territooriumil. Säte täpsustab põllumajandusliku tootmisega tegeleja mõistet. Viimast on sisustanud ka Halduskolleegium oma 24. mai 2007. a otsuses asjas nr 3-3-1-21-07 (p 10), 1. veebruari 2002. a otsuses asjas nr 3-3-1-3-02 (p-d 4 ja 5), 14. oktoobri 2003. a otsuses asjas nr 3-3-1-63-03 (nt p 12) ja 26. veebruari 2009. a otsuses asjas nr 3-3-1-96-08
(p-d 21-24). MRS § 23³ lg 4 järgi koostab vallavalitsus põllumajandusmaa kasutusvaldusesse taotlejate nimekirja. Sama paragrahvi lg 5 kohaselt on vallavolikogul õigus nõuda taotlejalt põllumajandusliku tootmisega tegelemist tõendavaid dokumente. Nimekirja ei kanta isikuid, kes ei vasta "Maareformi seaduses" sätestatud tingimustele.

32. MRS § 2 järgi on maareformi eesmärk kujundada riiklikul maaomandil rajanevad suhted ümber peamiselt maa eraomandil põhinevateks suheteks, lähtudes endiste omanike õiguste järjepidevusest ja praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, ning luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks.

33. Eespool esitatud allikate analüüsist tulenevalt teeb Halduskolleegium järgmised järeldused: MRS § 23³ lg-s 6 sätestatud eelistuskriteeriumid on esitatud alternatiivselt ja need on võrdse kaaluga, kusjuures füüsilisest isikust ettevõtja ei pea selle sätte kohaselt olema jätkusuutlik ega maa kasutaja või piirinaaber.

34. Küll aga tuleneb MRS § 23³ lg-test 1, 4 ja 5, et Eesti kodanikust füüsilisest isikust ettevõtjal ja Eesti eraõiguslikul juriidilisel isikul on mõlemal samamoodi võimalik teha avaldus vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse taotlejate nimekirja saamiseks ja seaduses sätestatud nõuetele vastamise korral käsitletakse neid mõlemaid seaduse mõttes taotlejatena.

Füüsilisest isikust ettevõtja kantakse taotlejate nimekirja siis, kui ta on kantud äriregistrisse ja kui ta tegeleb põllumajandusliku tootmisega maa asukohajärgse omavalitsuse või naaberomavalitsuse territooriumil. Juriidilisel isikul peab seevastu MRS § 23³ lg 2 kohaselt põllumajanduslik tootmine olema põhiliseks tegevusalaks ja ta peab seda tegema kindlasti maa asukohajärgse omavalitsuse territooriumil.

Lisaks peab füüsilisest isikust ettevõtja puhul tema omand MRS § 23³ lg 2 kohaselt piirnema kasutusvaldusesse antud maaga. Seega peab ta tulenevalt MRS § 23³ lg-st 2 ikkagi vastama
MRS § 23³ lg-s 6 ka juriidilisele isikule alternatiivselt esitatud nõudele, mille kohaselt taotleja maaomand peab piirnema kasutusvaldusse antava maaga.

35. Niisiis peab füüsilisest isikust ettevõtja olema sama omavalitsuse üksusel või naaberomavalitsuse territooriumil põllumajandusliku tootmisega tegelev piirinaaber. Samas kui juriidiline isik peab olema asukohajärgse kohaliku omavalitsuse territooriumil põhilise tegevusalana põllumajandusliku tootmisega tegelev kas jätkusuutlik maa tegelik õiguslikul alusel kasutaja või piirinaaber.

36. Kindlasti ei saa kolleegiumi arvates eeltoodust aga järeldada, nagu tuleks füüsilisest isikust ettevõtjat eelistada ainuüksi sellepärast, et tegemist on füüsilisest isikust ettevõtjaga. Seda ei saa tuletada ei seadusandja tahtest, mille kohaselt kõik vastavasisulised ettepanekud tagasi lükati, ega süstemaatilisest ja teleoloogilisest tõlgendusest ning see ei oleks loogiline juba seetõttu, et tingimustele võib vastata enam kui üks füüsilisest isikust ettevõtja ja nii peab vallavolikogu ikkagi mingite lisakriteeriumide alusel otsuse tegema.

37. Praeguses asjas on Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsusega nr 27 leidnud, et
MRS § 23³ lg-tes 2 ja 6 sätestatud tingimustele on vastanud neljast avalduse esitanud isikust kaks: FIE A. Karon ja Järva PM, kelle mõlema maad piirnevad taotletava maaga ja kes ei jõudnud omavahel kokkuleppele.

Koeru Vallavolikogu on õigesti leidnud, et sellises olukorras, kus MRS § 23³ lg-tes 2 ja 6 toodud kriteeriumidele vastab rohkem kui üks taotleja, ei anna MRS ega ka määrus nr 24 vallavolikogule otseseid juhiseid otsuse tegemiseks.

Kolleegiumi arvates tegi Koeru Vallavolikogu õigesti, kui ta niisuguses situatsioonis hakkas
HMS §-s 4 kaalutlusõiguse kohta sätestatut arvestades ise asjakohaseid kriteeriume leidma ning nendest lähtudes valima, kumba taotlejatest eelistada. MRS § 23³ lg 6 kohaselt on volikogul kaalutlusõigus.

38. Siiski ei nõustu halduskolleegium sellega, et "jätkusuutlik põllumajanduslik tootmine" olnuks kriteerium, millele vallavolikogul tulnuks toetuda. Seda ainuüksi seepärast, et see kriteerium ei olnud otsuse tegemise ajal kehtinud seaduse järgi FIE-le esitatud kriteerium ega ole praegu kehtiva seaduse alusel ka enam juriidilisele isikule esitatav kriteerium. Tõenäoliselt võib juba varem FIE-le sellise kriteeriumi esitamata jätmise põhjenduseks pidada seda, et juriidilise isiku ja FIE jätkusuutlikkust on raske võrrelda, seda enam, et jätkusuutlikkus on majanduslik, mitte õiguslik kriteerium, mille mõõtmine eeldaks majanduslikku analüüsi. Füüsilisest isikust ettevõtjat ja äriühingut on majandusliku võimekuse kategooriatega keeruline võrrelda.

Eespool toodud selgitustest seadusandja tahte kohta tuleneb, et seadusandja soov ei olnud eelistada jätkusuutlikumat taotlejat, vastupidi, nimetatud kriteerium eemaldati seadusesätte uuest redaktsioonist selleks, et vältida õiguslikult ebamääraste kriteeriumide abil otsuste tegemist volikogus.

Seega nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt polnud volikogul alust hinnata füüsilisest isikust ettevõtja jätkusuutlikkust ega juriidilisest isikust taotleja jätkusuutlikkuse määra.

39. Seetõttu ei pea kolleegium vajalikuks võtta seisukohta küsimuses, kas volikogu järelepärimisele, mis oli suunatud FIE A. Karoni jätkusuutlikkuse väljaselgitamisele ja millele FIE A. Karon ei vastanud, kohaldub HMS § 38 lg 3, mille kohaselt menetlusosaline on kohustatud haldusorganile esitama ja teatavaks tegema talle teada olevad menetluses tähtsad asjaolud ja tõendid. Liiatigi ei jätnud praeguses asjas haldusorgan taotlust sel põhjusel läbi vaatamata.

40. Kolleegium ei nõustu aga ringkonnakohtu arvamusega, et seadusandja jaoks omab iseseisvat väärust see, et vaba põllumajandusmaa taotleja on füüsiline isik. Ülaltoodud põhjendustel on
MRS § 23³ lg-t 2 ja lg-t 6 koosmõjus vaadates kolleegiumi arvates ringkonnakohus ebaõigesti leidnud, et füüsilisest isikust ettevõtja ei pea vastama piirinaabriks olemise tingimustele. Järelikult oli Koeru Vallavalitsus õigustatud OÜ Järva PM ja FIE A. Karoni hindamisel appi võtma lisakriteeriume, et teha põhjendatud kaalutlusotsus.

41. Halduskolleegium on varasemates "Maareformi seaduse" § 23³ puudutavates vaidlustes leidnud, et nendes küsimustes, nt tegeliku põllumajandusliku tootmise olemasolu tõendamisel ja hindamisel on oluline roll kohalikul omavalitsusel, kes peab enne vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saajate nimekirja kinnitamist välja selgitama iga taotleja vastavuse seaduses sätestatud nõuetele. Selleks tuleb mõistagi koguda asjakohaseid tõendeid ning vajadusel hinnata tegeliku tootmise olemasolu ka paikvaatluse teel. Kohalikul omavalitsusel, kes tunneb kõige paremini kohalikku olukorda, on põllumajandusliku tootmise hindamisel ulatuslik otsustusruum ning kohtu võimalused sisuliselt kontrollida hinnangut tootmise olemasolu või puudumise kohta on piiratud. Kohtul on võimalus võtta seisukoht vaid materiaalõiguse tõlgendamise õigsuse, menetlusreeglitest kinnipidamise ning kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse kohta (Riigikohtu halduskolleegiumi 26. veebruari 2009. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-96-08, p 23). Kolleegium jääb oma varem väljendatud seisukohtade juurde.

42. Kolleegium leiab, et tekkinud olukorras tulnuks Koeru Vallavolikogul lähtuda kaalumisel muu hulgas maareformi üldisest eesmärgist (MRS § 2) ning MRS § 23³ lg-s 1 ja 2 sätestatud kriteeriumidest, milleks on luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks ja põllumajandusliku tootmisega tegelemiseks. Seetõttu ei saa pidada valeks lähtekohti, mille kohaselt on oluline tagada Kääri maaüksuse võimalikult efektiivne sihtotstarbeline kasutamine.

Kolleegium tuletab siiski meelde, et ta on varem leidnud, et põllumajandusliku tootmisega tegeleja nõuetele vastavus ei sõltu sellest, kas olemasolev maa on täielikult kasutuses. Olemasoleva maa kasutamise ulatus võib olla üheks kriteeriumiks tegeliku tootmise väljaselgitamisel ja mitme taotleja puhul valiku tegemisel, kuid haldusorgan peab konkreetsel juhul arvesse võtma, millises ulatuses ja millistel põhjustel maad tootmiseks ei kasutata. Asjaolust, et maad täies ulatuses tootmiseks pole kasutatud, ei tulene iseenesest, et isikul poleks alust saada vaba põllumajandusmaad kasutusvaldusesse (Riigikohtu halduskolleegiumi 26. veebruari 2009. a otsus haldusasjas
nr 3-3-1-96-08, p 24). Samuti võivad lisakriteeriumid tuleneda Euroopa Liidu õigusest, st PRIA toetuste saamisega seotud tingimustest juhul, kui maaüksuse kasutamise eesmärk on seotud vastavate toetuste valdkonnaga.

43. Kuivõrd Koeru Vallavolikogu on oma 27. novembri 2008. a otsuse nr 27 tegemisel lähtunud ekslikult jätkusuutlikkuse kriteeriumist, tuleb see otsus kui menetlustoiming HKMS § 26 lg 1 p 3 kohaselt tunnistada õigusvastaseks.

44. Kokkuvõtlikult leiab halduskolleegium järgmist: Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus nr 27 on menetlustoiming, mida saab halduskohtus vaidlustada. MRS § 23³ lg-t 6 tuleb tõlgendada keeleliselt selliselt, et kaks esimest eelistuskriteeriumi - jätkusuutlik maa senine kasutaja või piirinaaber - ei kohaldu selle sätte kohaselt füüsilisest isikust ettevõtja suhtes. Need kriteeriumid on esitatud alternatiivselt ja on võrdse kaaluga. Sellest hoolimata peab füüsilisest isikust ettevõtja olema MRS § 23³ lg 2 kohaselt sama omavalitsuse üksusel või naaberomavalitsuse territooriumil põllumajandusliku tootmisega tegelev piirinaaber. MRS § 23³ ajaloolisest, süstemaatilisest ja teleoloogilisest tõlgendamisest tuleneb, et füüsilisest isikust ettevõtjat ei saa teistele eelistada ainuüksi sellepärast, et tegemist on füüsilisest isikust ettevõtjaga, samuti et volikogul puudub alus hinnata füüsilisest isikust ettevõtja jätkusuutlikkust ja juriidilisest isikust taotleja jätkusuutlikkuse määra. Kahe võrdse taotleja hindamine on vallavolikogu kaalutlusõigus ja selle teostamisel on volikogul õigus appi võtta lisakriteeriume, et teha põhjendatud kaalutlusotsus. Nendeks kriteeriumideks saavad olla "Maareformi seaduse" eesmärke ja MRS § 23³ lg-s 1 ja 2 toodud kriteeriume arvestades eelkõige maa efektiivne ja sihtotstarbeline kasutamine ning põllumajandusliku tootmisega tegelemine, mitte aga jätkusuutlikkus. Vaidlustatud otsus lähtus jätkusuutlikkuse kriteeriumist ja on seetõttu õigusvastane.

45. Kolleegium peab põhjendatuks ja võimalikuks Koeru Vallavolikogu otsuse tühistamiselt, mida taotles esialgne kaebaja FIE Ahti Karon, õigusvastasusele üleminekut.

Riigikohtu halduskolleegiumi 19. aprillil 2010 asjas nr 3-3-1-4-10 tehtud otsuse p 14 kohaselt võib isik esitada õigusvastasuse tuvastamise nõude eeldusel, et tal on sellise nõude esitamiseks piisav põhjendatud huvi. Isiku põhjendatud huvi olemasolu saab hinnata kahest aspektist lähtudes. Esiteks saab isikul olla haldusakti õigusvastaseks tunnistamise vastu põhjendatud huvi, kui haldusaktil on vahetu mõju selle isiku õigustele, mis eeldab isiklikku seost vaidlusaluse haldusakti, toimingu või halduslepinguga. Teiseks peab õigusvastasuse tuvastamine aitama seda taotlenud isikut edaspidi tema rikutud subjektiivsete õiguste kaitsel. Haldusakti, toimingu või halduslepingu õigusvastasuse tuvastamine peab olema talle kasulik ehk aitama kohe või edaspidi kaasa õiguste teostamisele või kaitsmisele. Tuvastamiskaebuse esitamisel peab kaebaja näitama, kuidas akti õigusvastasuse kindlakstegemine parandab tema olukorda. (Vt Riigikohtu halduskolleegiumi 2. aprilli 2009. a määrus asjas nr 3-3-1-100-08, p 36 ja 29. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-78-08, p 10).

Kuivõrd eespool selgitatu kohaselt avaldas Koeru Vallavolikogu otsus FIE A.Karonile vahetut mõju ja kuivõrd ta on halduskohtule esitanud tühistamiskaebusega koos kohustamiskaebuse, mille sisuks on teha ettekirjutus Koeru Vallavolikogule uuesti otsustada Kääri maatüki kasutusvaldusesse andmise ettepaneku tegemine maavanemale, siis on sellega hõlmatud kaebaja põhjendatud huvi ja kolleegium peab võimalikuks tunnistada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus
nr 27 õigusvastaseks.

46. Eeltoodust tulenevalt tuleb Järva PM kassatsioonkaebus osaliselt rahuldada. Nii ringkonnakohtu kui ka halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, milles tühistati Koeru Vallavolikogu
27. novembri 2008. a otsus nr 27. Tühistatud osas tuleb teha uus otsus, millega tunnistada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus nr 27 õigusvastaseks. Ülejäänud osas tuleb muuta halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuste põhjendusi osas, mis puudutavad füüsilisest isikust ettevõtjale esitatavaid kriteeriume ja kokkuleppe saavutamata jäämise korral taotluste hindamisel rakendatavaid eelistuskriteeriume. Muus osas, st kohustamiskaebuse rahuldamise osas ja osas, millega tehti Koeru Vallavolikogule ettekirjutus vaadata uuesti läbi Kääri maatüki kasutusvaldusesse andmise küsimuses maavanemale ettepaneku tegemine, tuleb jätta halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused jõusse.

47. Kuivõrd FIE A. Karon on Koeru Vallavolikogu otsuse tühistamise asemel selle õigusvastaseks tunnistamise ja volikogu kohustamise tõttu saavutanud siiski oma kaebuse eesmärgi ja sisulise rahuldamise, siis tuleb HKMS § 92 lg 1 järgi jätta jõusse esimese ja teise astme kohtute otsused osas, mis puudutavad nende kohtute menetluses kaebaja FIE A. Karoni kasuks Koeru vallalt välja mõistetud menetluskulusid, vastavalt 6500 krooni ja 7000 krooni.

48. Riigikohtule esitatud menetluskulude taotlustest tuleb Koeru vallalt A. Karoni kasuks välja mõista kassatsiooniastmes tasutud menetluskulud 2400 krooni. Kassaatori OÜ Järva PM menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda.

Kassatsioonikautsjon tuleb tagastada.

Tõnu Anton, Julia Laffranque, Harri Salmann