3-3-1-8-02

OTSUS
Eesti Vabariigi nimel

 Tartus 18. veebruaril 2002

Balti Baas AS (pankrotis) kasutab 107 510 m² suurust maatükki Tallinnas Bekkeri sadama piirkonnas Marati t 14 Tallinna Linna TSN TK 15. aprilli 1973. a otsuse nr 57 alusel. 1997. aastal esitas Balti Baas AS Tallinna Linnavalitsusele avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks. 1.augustil 1997 sõlmisid Balti Baas AS ja OÜ Rasmusson kasutusvalduse lepingu, millega Balti Baas AS andis OÜ-le Rasmusson kasutusvaldusesse nimetatud maatükil asuvad hooned. Tallinna Linnakohtu 10. veebruari 1998. a otsusega tsiviilasjas nr 2/3/227-6858/97 kuulutati välja Balti Baas AS pankrot.

3. veebruaril 2000 kinnitas Tallinna Linnavolikogu linnamajanduskomisjoni esimees OÜ Rasmusson avalduse alusel Bekkeri sadama (Marati t 4A, 7 ja 14) detailplaneeringu lähteülesande.

22. novembril 2000 võttis Tallinna Linnavalitsus vastu korralduse nr 4500-k "Detailplaneeringute algatamine", mille punktiga 1.23 algatati Bekkeri sadama detailplaneering, mis hõlmas ka Marati t 14 maatükki, ja korralduse nr 4501-k, millega võeti vastu AS ETP Grupp töö nr 609 Bekkeri sadama detailplaneering ning kohustati Linnaplaneerimise Ametit ja Põhja-Tallinna Valitsust korraldama detailplaneeringu avalik väljapanek.

Balti Baas AS (pankrotis) esitas 27. detsembril 2000 halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada õigusvastaseks ning tühistada Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4500-k punkt 1.23 ja korraldus nr 4501-k. Samuti paluti tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse toimingud Bekkeri sadama detailplaneeringu lähteülesande ja detailplaneeringu koostamisel ning Põhja-Tallinna Valitsuse ja Tallinna Linnaplaneerimise Ameti toimingud, millega korraldati Bekkeri sadama detailplaneeringu avalik väljapanek. Kaebuse kohaselt on Balti Baas AS (pankrotis) detailplaneeringuga hõlmatud Marati t 14 krundi seaduslik kasutaja ja sellel asuvate ehitiste omanik, kes on esitanud taotluse maa ostueesõigusega erastamiseks. Kaebaja arvates on vaidlustatud aktid ja toimingud õigusvastased, kuna teda kui seaduslikku maakasutajat pole kaasatud detailplaneeringu lähteülesande ja planeeringu koostamisse, temaga ei ole konsulteeritud lähteülesande koostamisel ega kooskõlastatud detailplaneeringut, kuigi detailplaneeringu järgi vähendataks senist maakasutust 82 210 m² võrra. Tallinna Linnavalitsuse korralduse nr 4500-k punkt 1.23 ja Tallinna Linnavalitsuse toimingud detailplaneeringu algatamisel ning lähteülesande ja detailplaneeringu koostamisel on vastuolus PES §-dega 2 lg 3, 3 lg 2 p 2, 11, 12 lg 4 ja 16 lg 1 ning Tallinna ajutise ehitusmäärusega. Kuna korraldused, millega algatati ja võeti vastu Bekkeri sadama detailplaneering, anti samal päeval, polnud võimalik detailplaneeringu nõuetekohasuse igakülgne kontroll. Kuna korraldus nr 4500-k oli õigusvastane, on õigusvastane ka sellel tuginev korraldus nr 4501-k. Detailplaneeringu avalik väljapanek oli vastuolus PES §-ga 18 lg 2 p 2, lg 5 ja lg 6, kuna see toimus ainult Põhja- Tallinna Valitsuse ruumes, mitte aga nii linna keskuses kui ka vastavas linnaosas. Samuti rikuti PES §-st 18 lg 5 tulenevat kohustust informeerida nõuetekohaselt kinnisasja omanikuga võrdsustatud isikut ning väljapanekust teatamine massiteabevahendite kaudu ei toimunud nõuetekohaselt. Bekkeri sadama detailplaneering on vastuolus Tallinna Linnakohtu 19. detsembri 2000. a määrusega hagi tagamise abinõu rakendamiseks.

Tallinna Halduskohtu 9. aprilli 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-572/01 tunnistati õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse tegevus detailplaneeringu algatamisel ning Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-Tallinna Valitsuse tegevus detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel ning tühistati Tallinna Linnavalitsuse korralduse nr 4500-k "Detailplaneeringute algatamine" p 1.23. ja korraldus nr 4501-k "Bekkeri sadama detailplaneeringu (Marati 4a, 7 ja 14) vastu võtmine". Halduskohus leidis:

1. Balti Baas AS (pankrotis) kui hoonete omanik oli õigustatud nõudma nii detailplaneeringu eelmenetluse toimingute tegemisel kui planeeringu koostamisel seaduse nõuete, sh PES § 12 lg 4 ja § 16 lg 1 järgimist ning enda kaasamist.
2. Kohalikul omavalitsusel on aktiivse sekkumise võimalus planeeringu eelmenetluses ka siis, kui detailplaneering algatatakse huvitatud isiku taotlusel. Seaduslikkuse nõue kehtib detailplaneeringu kõigi etappide läbiviimisel ning selle järgimise peab tagama eelkõige omavalitsusorgan.
3. PES §-st 26 lg 1 ei saa järeldada, et kaebajal puudus õigus vaidlustada detailplaneeringu eelmenetluse toiminguid.
4. AÕS §-st 218 lg 2 tulenevalt ei saa kasutusvaldaja õigused kasutusvalduses oleva asja suhtes olla suuremad kui omaniku enda õigused. Kui planeeringu algatamist taotles kasutusvaldaja, tulnuks linnavalitsusel kaasata hoonete omanik ja välja selgitada tema tahe.
5. Planeerimis- ja ehitusseadusest ning Tallinna ajutisest ehitusmäärusest tulenevad kaebaja kaitstavad õigused planeerimise eelmenetluses ja tema õiguste rikkumine on võimalik ka eelmenetluse toimingute kaudu. PES § 18 lg 6 rikkumine vähendas kaebaja võimalusi vastuväidete esitamiseks. Kaebuse esitajal oli põhjendatult alus arvata, et detailplaneerimine viiakse lõpule OÜ Rasmusson huve eelistades.
6. Linnavalitsus oli vaidlustatud korralduste väljaandmise ajal teadlik Balti Baas AS (pankrotis) ja OÜ Rasmusson vahelistest kohtuvaidlustest. Linnavalitsusele olid detailplaneerimisalases tegevuses siduvad Tallinna Linnakohtu 3. märtsi 2000. a hagi tagamise määrus tsiviilasjas nr 2/3/23-2865/98 ning Tallinna Linnakohtu 19. detsembri 2000. a määruse samas tsiviilasjas. Kuigi nimetatud määruste piirangud on suunatud OÜ-le Rasmusson, ei ole Planeerimis- ja ehitusseadusega kooskõlas huvide konfliktis olevate äriühingute puhul neist üht planeerimismenetlusse kaasamatajätmine. Planeering ei ole käesoleval juhul eesmärgipärane, kuna võimaldab eelistada kasutusvaldaja huve ja õigusi ning ei arvesta kohtuvaidlustest tulenevate objektiivsete takistustega.
7. Korralduse nr 4500-k punkt 1.23 kuulub tühistamisele seetõttu, et edasine detailplaneerimine Bekkeri sadama osas ei ole senises ulatuses võimalik Balti Baas AS (pankrotis) ja OÜ Rasmusson huvide konflikti tõttu. Kuna tühistatav korraldus on aluseks korraldusele nr 4501-k ning ülalnimetatud põhjustel ei ole ka sisuliselt võimalik vastu võtta ja korraldada detailplaneeringu edasist väljapanekut, kuulub tühistamisele ka korraldus nr 4501-k.

OÜ Rasmusson esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta Balti Baas AS (pankrotis) kaebus rahuldamata. Apellant leidis, et vaidlustatud toimingud ja haldusaktid ei riku kaebuse esitaja õigusi ning kaebuse esitaja huvide rikkumine ei saa olla halduskaebuse läbivaatamise aluseks ja põhjenduseks. PES § 26 lg 1 sätestab kohtus detailplaneeringu kehtestamise vaidlustamise võimaluse, mitte vaidlustamise planeerimismenetluse varasemates staadiumites. Kohus on väljunud kaebuse piiridest, kuna kaebuses ei taotletud Tallinna Linnavalitsuse tegevuse õigusvastseks tunnistamist detailplaneeringu algatamisel.

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu väidetega ega pidanud vajalikuks neid korrata, kuna kaebuse esitaja õigusi rikuti juba detailplaneeringu koostamise algetapil ning halduskohus rahuldas kaebuse põhjendatult. Ringkonnakohus leidis veel:

1. Tulenevalt HKMS §-st 19 lg 7 pole kohus seotud kaebuse sõnastusega. Kohus ei ole kaebuse piire ületanud, kuna kaebuse sisust ja kontekstist lähtuvalt vaidlustati linnavalitsuse tegevus, mis eelnes planeeringu algatamise otsuse vastuvõtmisele.
2. Kuigi PES §-dest 2 ja 3 ei tulene otsesõnu kohaliku omavalitsuse kohustus kaasata huvitatud isikuid planeerimise algstaadiumis, tuleneb PES §-dest 2, 3 ja 16 lg 1 ning Tallinna ajutise ehitusmääruse 7. peatüki punktist 7 vajadus tagada kinnisasja omanike võimalikult varajane osavõtt planeeringu koostamisest, sest planeeringuga võidakse puudutada nende põhiseaduslikke õigusi. Ka PES § 18, milles on sätestatud planeeringu avaliku väljapaneku kestus ja kord, paneb kohalikule omavalitsusele kohustused, mille eesmärgiks on tagada huvitatud isikutele planeeringuga tutvumiseks piisav aeg ja selle vaidlustamise võimalus. Planeerimisalaste otsuste vaidlustamiseks kohtusse pöördumise õigus tuleneb ka PES §-st 3 lg 3.
3. Linnavalitsus pidi arvestama ka halduskohtu otsuses osundatud linnakohtu määrustega, kuna detailplaneeringuga määratakse tulenevalt PES §-st 9 lg 2 kindlaks ka krundi ehitusõigus.

OÜ Rasmusson esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha uus otsus, millega jätta Balti Baas AS (pankrotis) kaebus rahuldamata. Kassaator leiab:

1. Detailplaneeringu algatamise, vastuvõtmise ja avalikustamise käigus tehtud toimingud ja vastuvõetud aktid ei loo isikutele õigusi ega kohustusi. Tegemist on toimingutega, mille eesmärgiks on jõuda detailplaneeringu avaliku väljapanekuni ja kehtestamiseni. PES §-s 2 lg 3 sätestatud avalikustamise põhimõte saab realiseeruda alles avaliku väljapaneku käigus, kus kõigil isikutel on PES §-st 20 lg 1 tulenev ettepanekute esitamise ning planeeringu vaidlustamise õigus. PES § 26 lg 1 sätestab kehtestatud detailplaneeringu kohtus vaidlustamise õiguse.
2. Vaidlustatud toimingud ja haldusaktid ei riku kaebaja õigusi. Balti Baas AS-l (pankrotis) pole seadusest tulenevat ega seaduse alusel tekkinud õigust, mida vaidlustatud asjaolud väidetavalt rikuvad. Huvide rikkumine ei saa olla halduskaebuse läbivaatamise aluseks ja põhjenduseks. Kohtud pole Balti Baas AS (pankrotis) otsest subjektiivsete õiguste rikkumist tuvastanud.
3. PES §-st 16 lg 1 tulenevalt ei tähenda kaasamine kohaliku omavalitsuse kohustust informeerida või küsida detailplaneeringu alasse jääva kinnisasja omanikult eraldi arvamust või nõusolekut planeeringu kehtestamise etappide raames. Selle sätte kohaselt seisneb kinnisasja omanike kaasamine planeeringu lähteseisukohtade ja eskiislahenduste tutvustamiseks avalike arutelude korraldamises, millele olidki osaliselt suunatud ka vaidlustatud aktid ja toimingud. Kohalikul omavalitsusel puudus seadusest tulenev kohustus arvestada vaidlusaluses staadiumis detailplaneeringu alasse jääva kinnisasja omanikuga võrdsustatud isiku arvamusi ja seisukohti.
4. Halduskohus ei ole otsust teinud kõikide taotluste osas, kuna ei ole võtnud seisukohta korralduse nr 4500-k punkti 1.23 ja korralduse nr 4501-k õigusvastaseks tunnistamise taotluste suhtes.
5. Halduskohus on väljunud kaebuse piiridest, kuna kaebaja ei ole palunud tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse tegevust detailplaneeringu algatamisel. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, millega peeti vääraks vastavaid apellatsioonkaebuses sisaldunud väiteid.
6. Tallinna Linnakohtu 3. märtsi 2000. a hagi tagamise määrus ei saanud olla kohustuslik järgimiseks Tallinna linnale ning tema asutustele.

Tallinna Linnavalitsuse kirjalikus vastuses toetatakse esitatud kassatsioonkaebust. Vastuses leitakse, et vaidlustatud aktide ja toimingutega ei ole kaebuse esitaja õigusi rikutud. Osundatud hagi tagamise määrustest ei saanud tekkida mingeid kohustusi Tallinna Linnavalitsusele, vaid üksnes Osaühingule Rasmusson.

Balti Baas AS (pankrotis) kirjalikus vastuses leitakse, et kõik isikud, kellel on haldusakti või teostatava reaaltoiminguga puutumus, omavad õigustatud huvi haldustegevuse kohtulikuks kontrolliks. Õigustatud huviks HKMS § 7 lg 1 mõtte kohaselt on sellised huvid toimingu või haldusakti vaidlustamiseks, mis on kaitstud kehtivas õiguses sisalduvate õigusnormidega. Detailplaneeringuga on hõlmatud kaebaja seaduslikus kasutuses olev territoorium, sellel asuvad kaebajale kuuluvad ehitised ja tal on õigus ostueesõigusega erastada ehitiste juurde maad. Vaidlustatud detailplaneeringu algatamisel vastuvõetud haldusaktid ja toimingud ning tegevus detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel puudutavad Balti Baas AS (pankrotis) huve, kuna planeering viiakse läbi tema omandis ja kaudses valduses olevate asjade ja õiguste suhtes. Sellised toimingud ja haldusaktid on halduskohtu poolt kontrollitavad. OÜ Rasmusson suhtes tehtud hagi tagamise määrusega, mis keelab detailplaneerimise tellimisele suunatud tegevuse, tuleb kohalikul omavalitsusel detailplaneeringu menetlemisel arvestada.

1. Balti Baas AS (pankrotis) vaidlustas Tallinna Linnavalitsuse korralduse, mille punktiga 1.23 algatati Bekkeri sadama detailplaneering, mis hõlmas ka kaebaja poolt kasutatavat maatükki (korraldus nr 4500-k); korralduse, millega võeti vastu Bekkeri sadama detailplaneering ning kohustati Linnaplaneerimise Ametit ja Põhja-Tallinna Valitsust korraldama detailplaneeringu avalik väljapanek (korraldus nr 4501-k); Tallinna Linnavalitsuse toimingud detailplaneeringu lähteülesande ja detailplaneeringu koostamisel ning Põhja-Tallinna Valitsuse ja Tallinna Linnaplaneerimise Ameti toimingud, millega korraldati detailplaneeringu avalik väljapanek. Kaebaja taotles vaidlustatud aktide õigusvastaseks tunnistamist ja tühistamist ning vaidlustatud toimingute õigusvastaseks tunnistamist.

2. Planeerimismenetlus koosneb järgmistest etappidest: planeeringu koostamise algatamine, planeeringu koostamine, planeeringu vastuvõtmine, planeeringu avalik väljapanek ning planeeringu kehtestamine.

PES §-st 2 lg 3 tulenevalt on planeerimisalane tegevus avalik ning selle käigus tagatakse huvitatud isikute õigeaegne informeeritus ja võimalus kaitsta oma huve. Nimetatud sättes käsitletakse kogu planeerimisalast tegevust ega seota avalikustamise kohustust planeerimismenetluse konkreetsete etappide või toimingutega.

3. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi.

Tühistamiskaebuse rahuldamiseks peab seega olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi.

4. Kassaatori väitel ei saa detailplaneeringu algatamise, vastuvõtmise ja avaliku väljapaneku käigus teostatud toimingud ja vastu võetud aktid luua ühelegi isikule õigusi ega kohustusi ning kassaator välistab võimaluse neid halduskohtus vaidlustada.

PES § 20 lg 1 kohaselt on planeeringuala kinnisasjade omanikel, elanikel ja teistel isikutel õigus avaliku väljapaneku kestel esitada parandusi ja täiendusi ning vaidlustada planeeringut.

PES § 26 lg 1 sätestab, et isikutel, kelle kirjalikke ettepanekuid avaliku väljapaneku ja järelevalve käigus ei arvestatud, on õigus vaidlustada kohtus detailplaneeringu kehtestamist ühe kuu jooksul, arvates päevast, mil isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest.

Planeerimis- ja ehitusseadus ei näe otsesõnu ette vaidlustamise võimalust planeerimismenetluse varasemates etappides ega sätesta erinevate etappide käigus sooritatavate toimingute ja antavate aktide halduskohtus vaidlustamise võimalust.

5. Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Seni, kuni lõplikku haldusakti pole veel antud, ei ole kohtul üldjuhul võimalik hinnata, kas menetluslikud rikkumised võisid mõjutada asja otsustamist.

Sellest reeglist võib teha erandi otsesõnu seaduses sätestatud juhtudel, aga ka lähtuvalt protsessiökonoomika põhimõttest, mida võimaldab ka HMS § 58. Erandlikult on menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane. Enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest.

Planeeringu koostamise etapis informeerimis- ja kaasamiskohustuse täitmata jätmine ei võta veel huvitatud isikult võimalust oma seisukohti planeeringu avaliku väljapaneku käigus avaldada ja nendega mittearvestamist vaidlustada. Samas tuleb silmas pidada, et planeerimismenetlus toimub ka avalikes huvides. Huvide konflikti korral tuleb optimaalseimale lahendusele jõudmiseks kaaluda menetluse käigus kõigi osapoolte huve ja nendega võimaluse korral arvestada.

6. Planeerimisotsustused kui diskretsiooniotsustused on oma spetsiifilise olemuse tõttu vaid piiratud ulatuses kohtulikult kontrollitavad. Riigikohtu varasema praktika kohaselt (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus haldusasjas nr 3-3-1-9-98, RT III 1998, 11, 125) puudub kohtul pädevus planeerimisotsustuste otstarbekuse kontrollimiseks. Isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud riivavad, on oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma eelkõige õiguslike hüvede õiglase kaalumise kontrollimist. Kohtulikult kontrollitav on ka planeerimisdiskretsiooni teostamisele (planeeringu kehtestamisele) eelneva menetluse õiguspärasus.

Planeerimisotsustuste omapära - nende ulatusliku diskretsioonilisuse - tõttu on isiku õigeaegsel kaasamisel ja ärakuulamisel planeerimismenetluses suurem roll võrreldes tavapärase haldusmenetlusega. Planeerimismenetlusele on üldiselt omane avalikkuse põhimõte. Seejuures on Planeerimis- ja ehitusseaduses soovitud informeerimis- ja kaasamiskohustuse realiseerimisel pakkuda teiste isikutega võrreldes tugevamat kaitset kinnisasja omanikele ja nendega PES §-st 70 lg 4 tulenevalt võrdsustatud isikutele juhtudel, kui planeering võib kaasa tuua kinnisasja sundvõõrandamise vajaduse, senise maakasutuse või krundi ehitusõiguse muutmise. Erinevalt teistest isikutest, kellel on õigus kaasamisele ja informeerimisele planeerimismenetluses, näeb Planeerimis- ja ehitusseadus §-des 12 lg 4 ja 18 lg 5 ette sellistele isikutele tähitud kirjaga kahe nädala jooksul detailplaneeringu algatamisest või planeeringu avalikust väljapanekust teatamise kohustuse.

7. Halduskohtule esitatud kaebuses palus Balti Baas AS (pankrotis) tunnistada õigusvastaseks linnavalitsuse toimingud lähteülesande koostamisel. Kohtud on tunnistanud õigusvastaseks linnavalitsuse tegevuse planeeringu algatamisel, millega on pidanud hõlmatuks ka toiminguid lähteülesande koostamisel kui algatamisele eelnenuid.

3. veebruaril 2000 kinnitas Tallinna Linnavolikogu linnamajanduskomisjoni esimees Bekkeri sadama detailplaneeringu lähteülesande. Lähteülesande koostamine eelnes linnavalitsuse korraldusele, mis anti 22. novembril 2000 detailplaneeringu koostamise algatamiseks. Kohtud on tunnistanud linnavalitsuse tegevuse lähteülesande koostamisel õigusvastaseks, tuginedes lähteülesande koostamise ja kinnitamise ajal ning kuni 1. novembrini 2001 kehtinud Tallinna ajutisele ehitusmäärusele, mille kohaselt pidi kohalik omavalitsus konsulteerima isikutega, kelle õigusi kavandatav planeering võis muuta, samuti sätestas Ajutine ehitusmäärus ettepanekute tegemise ning pretensioonide esitamise korra. See regulatsioon oli küll kooskõlas planeerimismenetluse olemuse ja eesmärgiga ning teenis huvitatud isiku (kinnisasja omanikuga võrdsustatud isiku) huvide parema kaitse eesmärki, kuid Tallinna ajutine ehitusmäärus oli kinnitatud Tallinna Linnavolikogu 1. juuli 1993. a määrusega, seega enne Planeerimis- ja ehitusseaduse jõustumist. Planeerimis- ja ehitusseadus ei sätesta lähteülesande koostamist ega kinnitamist ega näe ette selle käigus avalikustamise või isikute kaasamise kohustust.

Linnavalitsuse tegevust lähteülesande kooskõlastamisel ja kinnitamisel tuleb pidada haldusesiseseks tegevuseks, millel puudub väljapoole suunatud mõju. Lähteülesande koostamine on ettevalmistav tegevus ja kaasamine planeerimismenetluse nii varases staadiumis on küll igati kooskõlas planeerimismenetluse avalikkuse põhimõttega, kuid ei ole planeeringu läbiviijale kohustuslik. Seega on kohtud põhjendamatult pidanud võimalikuks halduskohtus iseseisvalt vaidlustada kohaliku omavalitsuse asutuse toiminguid planeeringu algatamisel, sh lähteülesande koostamisel.

8. OÜ Rasmusson kui huvitatud isiku (planeeringualasse jääval maatükil asuvate hoonete kasutusvaldaja) õigus taotleda planeeringu algatamist tulenes PES §-st 10 lg 1. Planeerimis- ja ehitusseaduse § 11 paneb kohalikule omavalitsusele planeeringukavatsusest informeerimise üldisema kohustuse.

Planeerimis- ja ehitusseadus ei sätesta muid planeeringu koostamise algatamisega seonduvaid õigusi ega kohustusi, samuti pole sätestatud algatamisele eelnevaid õigusi ega kohustusi, sealhulgas avalikkuse põhimõttega seonduvaid.

Planeeringu algatamine on esimene etapp planeerimismenetlusest ja selles staadiumis ei ole veel võimalik otsustada, kas ja milline planeering kehtestatakse. Planeeringu algatamisega ei tekitata, muudeta ega lõpetata õigussuhteid. Planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Seetõttu on kohtud käesoleva vaidluse lahendamisel pidanud ekslikult võimalikuks eraldiseisvalt vaidlustada planeeringu algatamise korraldust ja põhjendamatult tühistanud Tallinna Linnavalitsuse korralduse nr 4500-k punkti 1.23.

9. Planeerimis- ja ehitusseaduse kohaselt järgneb planeeringu algatamisele planeeringu koostamise etapp, mille lõppedes teeb kohalik omavalitsus otsuse planeeringu vastuvõtmise kohta. Detailplaneeringu koostamise staadiumis toimub vastavalt PES §-le 16 koostöö planeeringuala kinnisasja omanike, elanike ja teiste huvitatud isikutega ning §-st 17 tulenev planeeringu kooskõlastamine. PES § 12 lg 1 kohustab kohalikku omavalitsust kuu aja jooksul planeeringu algatamise otsuse tegemisest tutvustama planeeringu eesmärke massiteabevahendites. Sama paragrahvi neljas lõige sätestab, et kui algatatav detailplaneering võib kaasa tuua kinnisasja sundvõõrandamise vajaduse, senise maakasutuse või krundi ehitusõiguse muutmise, teatab kohalik omavalitsus tähitud kirjaga detailplaneeringu algatamisest vastava kinnisasja omanikule kahe nädala jooksul, arvates planeeringu algatamise otsuse tegemise päevast. Seega saab planeeringu vastuvõtmine toimuda alles peale planeeringu koostamise etapi läbiviimist vastavalt Planeerimis- ja ehitusseaduses sätestatule.

Planeeringu vastuvõtmisega lõpetatakse planeeringu koostamise staadium ning järgneb planeeringu avalik väljapanek. Põhimõtteliselt võib koostamise staadium lõppeda sellega, et planeering jääb vastu võtmata.

Otsusega planeeringu vastuvõtmise kohta annab planeeringu menetleja (detailplaneeringu puhul kohalik omavalitsus) hinnangu eelnenud planeerimismenetluse käigule ja tulemustele ning fikseerib planeeringu eesmärgid ja lähteseisukohad sellistena, nagu nad on kindlaks määratud planeeringu projektis. Samuti tuvastatakse vastuvõtmise otsusega sellised planeeringu kehtestamise eeldused, nagu PES §-s 17 nimetatud vajalike kooskõlastuste olemasolu.

10. Planeerimis- ja ehitusseaduse ning Haldusmenetluse seaduse eesmärgi ja mõttega on kooskõlas, et planeeringu vastuvõtmise otsust kui haldusakti HKMS § 4 lg 1 mõttes saab kaebeõiguse olemasolul vaidlustada, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mille puhul juba planeerimismenetluse käigus on alust arvata, et sellise menetluse tulemusena kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane.

Kohtud on käesolevas haldusasjas õigesti leidnud, et olukorras, kus planeeringu algatamine ja vastuvõtmine toimusid ühel ja samal päeval, on tegemist planeerimismenetluse normide ilmselge ja olulise rikkumisega. Selline planeeringu menetlemine välistab ühe planeerimismenetluse etapi - planeeringu koostamise - korrektse ja seadusega kooskõlas oleva läbiviimise ning eirab täielikult planeerimismenetluse puhul olulist avalikkuse põhimõtet. Olukorras, kus planeeringu algatamise ja vastuvõtmise otsustamine on teineteisele ajaliselt vahetult järgnenud, on ignoreeritud planeeringu avalikustamise üldisemat kohustust ja Balti Baas AS (pankrotis) kui kinnisasja omanikuga võrdsustatud isiku huve kaitsvat PES § 12 lg 4. Samuti pole planeeringu koostamise käigus olnud võimalik realiseerida PES §-st 16 lg 1 tulenevat planeeringuala kinnisasja omanike, elanike ja teiste huvitatud isikute õigust olla kaasatud ja osaleda planeeringu koostamisel ning aruteludel.

Ülaltoodud põhjustel nõustub Riigikohtu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4501-k tühistamise osas.

11. Kohtud on tühistanud Tallinna Linnavalitsuse korralduse nr 4501-k tervikuna, seega ka osas, millega otsustati avaliku väljapaneku korraldamine. Seetõttu on avaliku väljapaneku korraldamisega seotud toimingud õigusvastased põhjusel, et nende aluseks olnud haldusakt oli õigusvastane ja tühistati, ning põhjendamatu on Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-Tallinna Valitsuse detailplaneeringu avaliku väljapanekuga seotud tegevuse õigusvastaseks tunnistamine kohtute poolt esitatud motiividel.

12. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et halduskohus, tühistades vaidlustatud korraldused, ei rikkunud menetlusnorme, kui jättis need aktid õigusvastaseks tunnistamata, kuna HKMS §-st 26 lg 1 p 1 tulenevalt tühistatakse osaliselt või täielikult õigusvastane haldusakt. Seega hõlmas otsustus vaidlustatud aktid tühistada ka otsustuse nende õigusvastasuse kohta.

13. Ekslik on kohtute seisukoht, et linnavalitsusele oli vaidlustatud korralduste andmisel siduv Tallinna Linnakohtu määrus hagi tagamise abinõu rakendamiseks, mille kohaselt keelati Osaühingul Rasmusson ilma Balti Baas AS (pankrotis) esindaja nõusolekuta "detailplaneeringu koostamise algatamise taotlemine; detailplaneeringu koostamise korraldamine ja finantseerimine; detailplaneeringu koostamise tellimine kolmandatelt isikutelt". Tallinna Linnavalitsuse vaidlustatud korraldused anti 22. novembril 2000, kuid Tallinna Linnakohtu nimetatud määrus tehti alles 19. detsembril 2000.

Ülaltoodud põhjustel kuulub kassatsioonkaebus osaliselt rahuldamisele. Ringkonnakohtu ja halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4500-k "Detailplaneeringute algatamine" punkt 1.23 ja tunnistati õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse tegevus detailplaneeringu algatamisel ning Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja- Tallinna Valitsuse tegevus detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel. Balti Baas AS (pankrotis) kaebus selles osas tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu otsus tuleb jätta jõusse osas, millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korraldus nr 4501-k "Bekkeri sadama (Marati 4a, 7 ja 14) detailplaneeringu vastu võtmine".

Juhindudes HKMS §-dest 72 lg 1 p 1 ja p 4 ning 90 lg 2, Riigikohtu halduskolleegium

1. Rahuldada OÜ Rasmusson kassatsioonkaebus osaliselt.
2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsus haldusasjas nr II-3/283/01 ja Tallinna Halduskohtu 9. aprilli 2001. a otsus haldusasjas nr 3-572/01 osas, millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4500-k punkt 1.23 ja tunnistati õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse tegevus detailplaneeringu algatamisel ning Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-Tallinna Valitsuse tegevus detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel. Jätta Balti Baas AS (pankrotis) kaebus selles osas rahuldamata.
3. Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsus haldusasjas nr II-3/283/01 osas, millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korraldus nr 4501-k.
4. Tagastada kautsjon.

Otsus jõustub 18. veebruaril 2002 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann