KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

1. Rahuldada kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 14. detsembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-62/2001 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. mai 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-/221/02.

3. Saata asi uueks arutamiseks Tallinna Halduskohtule.

4. Tagastada kautsjon.

 

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Jüri Toropov on Harjumaal Viimsi vallas Randvere külas Angervaksa teel nr 15 asuva suvila omanik. Niina I¨inale kuulub Angervaksa teel nr 17 asuv ehitis. N. I¨ina ehitas 1995. a novembrist kuni aprillini 1996 oma aiamaja ümber elamuks, tehes sellele juurdeehituse ilma ehitusloata. Alates novembrist 1996 on kaebuse esitaja korduvalt pöördunud kirjalike avaldustega vallavalitsuse poole, nõudes, et vald kohustaks N. I¨inat juurdeehitust lammutama. Vallavalitsus tegi 23. veebruaril 2001 N. I¨inale ettekirjutuse elamu juurdeehituse muudatusprojekti koostamiseks sellisel kujul, et naabri õigused poleks kahjustatud. Vallavalitsus kooskõlastas N. I¨ina elamu juurdeehitusprojekti augustis 2001.

2. J. Toropovi poolt Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses palutakse kohustada Viimsi Vallavalitsust välja andma haldusakt, millega kohustataks N. I¨inat lammutama Angervaksa tee nr 17 aiamajale tehtud omavoliline juurdeehitus. Kaebuse kohaselt on juurdeehitus püstitatud kaebaja krundi piirile ja varjab tema krundil osaliselt päikesevalguse. Omavoliline ehitis ei vasta tuleohutuse nõuetele, ka ei ole ehitise pidevaks korrashoiuks tagatud juurdepääs selle kõikidele osadele. Juurdeehituse seadustamine pole võimalik, sest see ei vasta nõuetele. Omanik on kohustatud omavolilise ehitise likvideerima kohaliku omavalitsuse kehtestatud tähtajaks. Kuigi kaebaja on korduvalt pöördunud vallavalitsuse poole, on kaebuse esitaja seaduslikud õigused siiani kaitseta.

3. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata. Halduskohus tuvastas, et vaidlusalune kahekordne juurdeehitus on omavoliline ehitis, leidis aga, et selle likvideerimine oleks väga erandlik samm. Vastavalt PES § 70 lg-le 3 võib kohalik omavalitsus pärast ehitise ülemõõtmisprojekti koostamist, ehitise ülevaatamist ja ülevaatamisel leitud puuduste kõrvaldamist anda omavolilisele ehitisele kasutusloa. Asjaolu, et omavoliline juurdeehitus varjab osaliselt kaebaja krundi päikesevalguse eest, ei saa olla juurdeehituse lammutamise põhjuseks, sest ühegi õigusaktiga pole sätestatud taimestikule langeva päikesevalguse minimaalmäära.

4. J. Toropovi apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus kaebuse rahuldamiseks.

6. Kassatsioonkaebuses palub J. Toropov ringkonnakohtu otsuse tühistada ja saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassatsioonkaebuse motiivid on järgmised:

a) Ringkonnakohus on kohaldanud materiaalõigust vääralt. AÕSRS § 14 lg 1 ei muuda PES § 70 sisu. Tagantjärele on PES § 70 alusel võimalik seadustada vaid enne PES jõustumist püstitatud ehitisi. Seadusandja ei saa eeldada, et regulatsiooni kehtestamise järgselt püstitatakse jätkuvalt omavolilisi ehitisi. Päikesevalguse langemise takistamine naaberkrundile on kahjulikuks mõjutuseks, mida on naaberkrundi omanikul õigus keelata AÕS § 143 alusel. Olenemata asjaolust, et päikesevalguse langemist ei ole Eestis õigusnormidega reguleeritud, peab päikesevalguse langemine maale olema tagatud;

b) Ringkonnakohus on rikkunud protsessinorme, jättes tähelepanuta kassaatori poolt ringkonnakohtus esitatud seisukohad, et:

- vaidlusaluse maa puhul on tegemist aiandusühistuga. Kuna päikesevalgus aiandusmaal puudub, siis ei ole maad võimalik sihtotstarbeliselt kasutada;

- juurdeehitust ei saa seadustada ka PES § 70 lg 3 kohaselt, sest ehitise ülevaatusel tuvastatud puudused tuleb kõrvaldada. Käesolevas asjas ei ole seda tehtud;

- maavalitsus ning Tuletõrje- ja Päästeamet andsid 17. augusti 1993. a muudatuse projektile kooskõlastuse dokumendi alusel, kus kassaatori allkiri oli võltsitud.

c) Omavolilise 6 meetri kõrguse ehitise püstitamine varjab lisaks päikesevalgusele ka vaadet aknast ja seeläbi on kassaatori krundi väärtus vähenenud. Vastustaja poolt väljaantav omavolilise ehitise kasutusluba riivab kassaatori õigust omandit vallata, kasutada ja käsutada (PS § 32 lg 2);

d) juurdeehituse hooldamine ei ole võimalik ilma kassaatori krunti kasutamata.

7. Kirjalikus vastuses peab Viimsi Vallavalitsus kassatsioonkaebust põhjendamatuks. Vastuse kohaselt pole leidnud tõendamist, et juurdeehitus on püstitatud pärast PES jõustumist. Tänaseks on koostatud nõutav muudatusprojekt, projektile on saadud kõik nõutavad kooskõlastused ja kolmas isik on kohustatud viima muudatused kooskõlla projekteerituga. Seega pole tähtsad varasemad võimalikud võltsingud. AÕS § 147 kohaselt peab omanik lubama kasutada naaberkinnisasja, kui selleta ei ole võimalik ehitustöid teostada tingimusel, et temale tagatakse kahju hüvitamine.

I

8. Käesolevas asjas käib vaidlus PES § 61 kohaldamise üle. Kassaator leiab, et vallavalitsus on kohustatud tegema ettekirjutuse teda häiriva ebaseadusliku juurdeehituse lammutamiseks. Vallavalitsus ja ringkonnakohus on aga seisukohal, et kohalikul omavalitsusel on diskretsiooniõigus otsustamaks, kas ehitis tuleb lammutada või mitte, ning et käesolevas asjas ei ole piisavat alust kohustada omanikku juurdeehitust lammutama.

9. Halduskohtule kaebuse esitamise hetkel oli PES § 61 sõnastatud järgmiselt:

(1) Ehitise omanik on kohustatud likvideerima omavolilise ehitise kohaliku omavalitsuse kehtestatud tähtajaks.

(2) Kui omavolilist ehitist ei ole tähtajaks likvideeritud, korraldab kohalik omavalitsus selle likvideerimise omaniku kulul."

10. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et PES § 61 lg 1 ei kohusta kohalikku omavalitsust igal juhul ettekirjutust tegema, ja et selle sätte alusel võib kohalik omavalitsus omal äranägemisel otsustada omavolilise ehitise likvideerimise, s h. Antud normi sõnastusest ei ilmne seadusandja tahet kehtestada absoluutne kohustus. Selline kohustus ei oleks ka kooskõlas Põhiseaduse §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega, mille kohaselt õiguste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Iga ehitise, sh ka omavolilise ehitise kohustuslik likvideerimine piirab oluliselt omandiõigust ja tekitab alati omanikule kahju. Sellise intensiivsusega õiguste piirangut nagu likvideerimist peab pädev asutus saama põhjalikult kaaluda igal üksikjuhtumil eraldi. Likvideerimine, sh lammutamine tuleb otsustada kaalutlus- ehk diskretsiooniõiguse kohaselt. Kaalutlusõiguse teostamisel ei ole aga keelatud arvestada asjaoluga, et ehitis püstitati ebaseaduslikult. Õigesti märgib ringkonnakohus ka seda, et omavalitsus peab omavolilise ehitise avastamisel kaaluma ehitusnormide rikkumise tõsidust ja iseloomu ning ehitise lammutamise vajalikkust.

11. Vaidlust ei ole selle üle, et PES § 61 lg 1 on kohaldatav ka seaduslikule hoonele omavoliliselt tehtud juurdeehituse suhtes ja et käesoleval juhul teostati juurdeehitus ilma eelneva ehitusloata - s.t omavoliliselt. Kohtuotsustega on ka tuvastatud, et J. Toropov ja N. I¨ina on kõrvuti asetsevate hoonete omanikud. Seega tuleb kontrollida, kas vallavalitsus on PES § 61 lg 1 kohaldamisel teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt. Esmalt tuleb aga selgitada, kas vallavalitsus on üldse taotluse sisuliselt läbi vaadanud ja ettekirjutuse mittetegemist põhjendanud. Kohus saab reeglina kontrollida vaid täitevvõimu asutuse poolt tehtud kaalutlusotsuse seaduslikkust, mitte aga asuda teostama kaalutlusõigust asutuse asemel (HKMS § 19 lg 6).

12. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt pöördus kassaator vastustaja poole esmakordselt 7. novembril 1996 ning on korduvalt seda teinud ka hiljem, kuid kaebuse esitaja väitel ei ole vastustaja tema taotlust läbi vaadates teinud ei positiivset ega negatiivset otsust. Kui vallavalitsus on üldse jätnud kaalutlusotsuse tegemata (s.t kassatori taotluse läbi vaatamata) või kui see otsus ei ole puuduliku motivatsiooni tõttu kontrollitav, tuleb kohustamiskaebus üldjuhul rahuldada ja vallavalitsusele teha ettekirjutus vaadata kassaatori avaldus (uuesti) läbi. Kohustamiskaebuse võib jätta rahuldamata vaid juhul, kui kohus veendub, et isiku taotluse rahuldamine asutuse poolt, s.t antud juhul ehitise omanikule ettekirjutuse tegemine, on igal juhul välistatud. Käesolevas asjas ongi kohtud leidnud, et J. Toropovil ei ole mingit õigust nõuda N. I¨ina poolt tehtud juurdeehituse lammutamist.

II

13. Ettekirjutuse tegemisest keeldumise kui diskretsiooniotsuse õiguspärasuse määrab eelkõige ära see, kas asutus on kaalumisel arvestanud vaid asjakohaseid aspekte, kas on arvestatud kõiki asjasse puutuvaid aspekte ning kas lammutamise poolt ja vastu rääkivaid argumente on väärtustatud õigesti ja kooskõlas diskretsioonivolituse eesmärgiga.

14. Hoone likvideerimist puudutava vaidluse piiridest väljub kõigepealt küsimus, kas omavolilisele, kuid lammutamisele mittekuuluvale ehitisele tuleb anda kasutusluba või mitte ja kas PES § 70 on seejuures kohaldatav. Kui õiguste ja huvide kaalumisel jõutakse tulemusele, et lammutamine oleks ebaõiglane, siis ei saaks ehitist lammutada ainuüksi põhjusel, et seadus ei näe ette kasutusloa andmist. Samuti ei välistaks kasutusloa andmise võimalus omavolilise juurdeehituse lammutamist, kui naabri ülekaalukad huvid või avalik huvi seda tingivad. Siiski nõustub Riigikohus vaidlusaluse ehitise edasist saatust silmas pidades ringkonnakohtu seisukohaga, et ka lammutamisele mittekuuluvale omavolilisele ehitisele võib pärast puuduste kõrvaldamist anda kasutusloa. Kuid kui juurdeehitus on teostatud pärast Planeerimis- ja ehitusseaduse jõustumist, toimub kasutusloa andmine PES § 58 lg 1, mitte aga § 70 lg 3 alusel. Ehitusluba kui kasutusloa andmise tingimust asendab sellisel juhul omavalitsuse otsustus jätta omavoliline ehitis lammutamata. Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 14 lg 1 kui maareformi reguleeriv norm ei ole siinkohal asjassepuutuv. Vaidluses kasutusloa andmise võimalikkuse üle on kohtud sisuliselt lahanud küsimust, kas juurdeehitus on vaid formaalselt (s.t ehitusloa taotlemata jätmise tõttu) õigusvastane või ka sisuliselt vastuolus materiaalõiguse normidega, millega on kehtestatud nõuded ehitamisele ja ehitistele. See aspekt on käesolevas vaidluses määrava tähtsusega.

15. Kui juurdeehitus on sisuliselt kehtivate planeeringutega, ehitusnormide ja muude ehitise suhtes kohaldatavate normidega kooskõlas või kooskõlla viidav, oleks omanik tõenäoliselt saanud juurdeehituse püstitada ka korrektselt käitudes, s.t enne tööde alustamist ehitusluba taotledes. Niisugusel juhul ei ole naabri õigusi tegelikult kahjustatud või need kahjustused on kõrvaldatavad muude meetmetega. Kui ehitis ei riku seejuures kellegi teise ega ka avalikke huve, ei saa vallavalitsus teha lammutamisettekirjutust ainuüksi karistusena omavolilise ehitamise eest. Sama põhimõtet on õigesti rõhutanud ka ringkonnakohus, kes asuski seisukohale, et kolmas isik (omanik) on ehitusnorme rikkunud vaid formaalselt ja sisulised puudused on täies ulatuses kas kõrvaldatud või kõrvaldatavad.

16. Sellele seisukohale jõudes on ringkonnakohus leidnud, et valgustuse piiramine ja vaate varjamine ei saa olla aluseks ehitusloa andmisest keeldumisel ega ka lammutamisettekirjutuse tegemisel. Riigikohus selle seisukohaga ei nõustu. Ehitusloa andmine on diskretsiooniotsus, mille langetamisel tuleb muuhulgas arvestada naabri õigusi ja huve. Naabri õigused ja huvid, mida ehitusloa andmisel tuleb arvestada, ei piirdu Asjaõigusseaduse §-des 143 kuni 154 sätestatuga. Naabri omandiõiguse ja huvide kaitset ei või välistada ka asjaolu, et Eestis pole kehtestatud kvantitatiivseid miinimumnorme päikesevalguse intensiivsusele ja kestusele, samuti valgustatust otseselt mõjutavale ehitise kõrgusele ja kaugusele. Vastupidine tõlgendus oleks põhiseadusevastane. Ehitusluba ei tohi anda, kui see põhjustab ebaõiglaselt suure kahju naabrile. Riik ja omavalitsused ei tohi võimaldada omandiõiguse teostamisel kahjustada piiramatult teiste isikute ja avalikke huve (PS § 19 lg 2 ja § 32 lg 2).

17. Ehitusloa andmisel ei saa aga olla takistuseks igasugune naabri vara väärtuse vähenemine uue ehitise tõttu. Ka naabri omandiõigus ei ole piiramatu. Naabri huve riivava ehitusloa võib anda ka naabri nõusolekuta, kui ülekaalukamad omaniku või avalikud huvid seda tingivad. Naaber peab taluma ehitiste rajamist, mis on lubatud planeeringuga ja sobib ümbrusse (PES § 43 lg 1 p 1) ning on ka muidu õiguspärane. Käesoleval juhul kolleegium kahtleb, kas väikesemõõduliste suvilate ja väikeaedade piirkonda sobib kahekordne juurdeehitus, mis väidetavalt ulatub omaniku kasutuses oleva maatüki piirini, on oluliselt suurem kui ülejäänud suvilad ja varjab valguse taimede kasvatamiseks mõeldud aiamaal. Need on asjaolud, mida oma otsuses lammutamisest keeldumise kohta peab muuhulgas kaaluma vallavalitsus, et selgitada, kas J. Toropovi huvid oleks olnud takistuseks N. I¨inale ehitusloa andmisel. Vallavalitsus ja kohtud ei ole neid asjaolusid aga tähtsaks pidanud ega täpsustanud. Seetõttu leiab kolleegium, et juurdeehituse sisuline vastuolu ehitusnormide ja -nõuetega ei ole välistatud.

18. Kolleegium peab protsessuaalselt kõige otstarbekamaks saata asi uueks arutamiseks esimese astme halduskohtule, kes peab vallavalitsuse seletuste alusel hindama, kas N. I¨ina hoone juurdeehitus on materiaalses mõttes õiguspärane või mitte. Kui vallavalitsus pole J. Toropovi taotluste kohta motiveeritud otsust teinud, võib kohus lisaks muudele tõenditele hinnata vallavalitsuse seletusi hoone sobivuse kohta, nagu hinnataks vallavalitsuse samasisulist diskretsiooniotsust. Muude väidetavate ehitusnormide ja -nõuete rikkumise osas, millele kassaator on osundanud (tuleohutusnõuded, kassaatori kinnisasja kasutamine ehitustööde ajal, sadevete juhtimine naabri maatükile) nõustub Riigikohus ringkonnakohtu seisukohaga, et need puudused on kõrvaldatud või kõrvaldatavad ega saa õigustada juurdeehituse lammutamist.

III

19. Omavolilise ehitise lammutamist või muul viisil likvideerimist ei saa ehitisele esitatavate materiaalõiguslike nõuete rikkumine õigustada iga kord ka siis, kui rikkumist ei ole võimalik kõrvaldada leebemate vahenditega. Samuti tuleb arvestada, et lammutamisele ei saa kuuluda kogu õigusvastane juurdeehitus, vaid lammutamisele võib määrata vaid minimaalse osa, mis on vajalik teise isiku õiguste või avaliku huvi kaitseks. Kui selgub, et ehitusnorme on rikutud ja rikkumist ei ole võimalik muude meetmetega kõrvaldada, tuleb kaaluda protsessiosaliste ja avalikke huve lammutamise poolt ja vastu. Antud vaidluses, kus põrkuvad kahe eraisiku - kassaatori (naabri) ja kolmanda isiku (juurdeehituse omaniku) - huvid, väljenduvad need huvid kõige ilmekamalt varalises kahjus, mis on tekkinud naabril ja mis tekiks omanikul, kui juurdeehitus lammutataks. Sellises situatsioonis diskretsiooniotsust tehes saab huve kaaluda, võrreldes kahju, mida üks või teine lahendus isikutele tekitaks. See meetod ei pruugi aga olla piisav, iseäranis avaliku ja erahuvi põrkumise korral.

20. Ühest küljest tuleks käesoleval juhul ja sarnastes olukordades püüelda lahenduse poole, mille tulemusena omaniku ja naabri kogukahju oleks minimaalne ning õigusvastaselt käitunud omanik hüvitaks tekitatud kahju naabrile. Teisalt oleks õiglane ka arvestada seda, et antud huvikonflikti lõi õigusvastaselt käitunud omanik, mitte aga naaber, ning et õigusvastaselt käitudes võib omanik olla saanud ka lubamatut kasu. Kaalumisele kuuluva kahjuna saab üldjuhul käsitada vaid juurdeehituse teostamiseks tehtud kulutusi, mis muutuvad kasutuks pärast likvideerimist, samuti juurdeehituse likvideerimiseks vajalikke kulutusi, mitte aga näiteks kogu tulu, mida omanik lootis saada õigusvastaselt ümber ehitatud hoone võõrandamisest. Naabril tekkinud kahjuks võib aga olla näiteks tema kinnistu või ehitise väärtuse vähenemine ja kasutusvõimaluste piiramine. Kohus võib naabri kahjule liita juurde ka mittevaralise kahju, kui ta tuvastab lisaks varalisele kahjule ka näiteks eraellu sekkumise või muu isikliku õiguse kahjustamise ebaseadusliku juurdeehituse tagajärjel. Diskretsiooniotsuse kontrollimisel võib kohus kahjusid kaaluda ka ligikaudselt.

21. Naabri õigusi rikkuv juurdeehitus võib vaatamata naabri suuremale kahjule jääda lammutamata ka juhul, kui kohtumenetluses või kohtuväliselt sõlmitakse kokkulepe või valla, omaniku ja naabri vaheline kolmepoolne haldusleping naabril tekkinud kahju hüvitamiseks ja ehitise seadustamiseks. Riigikohus leiab, et ka ebaseadusliku juurdeehituse seadustamiseks tagantjärele antavas ehitusloas või kasutusloas kui diskretsiooniotsustes võib vastavalt HMS § 53 lg 1 p-le 3 sisalduda loa kehtivust edasilükkava lisatingimusena omaniku kohustus hüvitada naabrile tekitatud kahju.

22. Täiendavalt peab Riigikohus vajalikuks märkida, et ka vallavalitsuse ettekirjutuse alusel ehitise seadustamiseks või likvideerimiseks läbiviidavaid ehitustöid ei ole reeglina võimalik teostada ehitusloata (PES § 39 p-d 2, 3 ja 5 ning § 53 lg 6), välja arvatud juhul, kui vajadus puudused kõrvaldada või ehitis likvideerida on kiireloomuline. Kui kohus kohustab vallavalitsust ettekirjutust tegema, peab vallavalitsus andma omanikule ka ettekirjutuse täitmiseks vajaliku loa.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann